陈锡文:当前推进乡村振兴应注意的几个关键问题

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一、中国提出实施乡村振兴战略的由来

乡村振兴战略是我国经济社会发展出现了阶段性变化后的必然要求和选择。从改革开放到党的十九大的40多年间,我国经历了不同的经济社会发展阶段。乡村振兴的提出实际上是为了适应新时代的需要,也是新时代国家对于农业农村发展的总要求。

改革初期,总设计师邓小平同志就明确提出了中国的经济社会发展要实行三步走的战略,第一步是从80年代初到20世纪末,要实现GDP翻两番;第二步是从进入新世纪到21世纪头20年,要全面建成小康社会;第三步是再用30年的时间,也就是到中华人民共和国建国100周年时,把中国建设成一个现代化国家。目前,前两步的目标都已经实现,当前我国正处在实现了全面建成小康社会之后,向全面建设社会主义现代化国家迈进的征程之中,这是中国特色社会主义的新时代。新时代的出现与中央提出乡村振兴战略是紧密相连的。

(一)第一个转折点

1978年我国GDP总量只有3679亿元人民币,到2000年已经达到了100280亿元,用可比价格计算,是1978年的760.2%。人均GDP从1978年的385元上升到了2000年的7942元,用可比价格计算,是1978年的575.7%。20多年时间大大超额完成翻两番的目标。2002年,党的十六大明确宣布,我国已经建成了总体小康社会。

同时,党的十六大在关于处理城乡关系上做出了一个重要判断,具有战略性转折的意义,即第一次提出“统筹城乡经济社会发展”。标志着持续了半个多世纪的从农业农村中提取积累来推进国家工业化、城镇化和现代化的发展模式,到了本世纪初开始发生重大转折。随后,党中央明确提出,我国已经进入了工业反哺农业、城市支持农村的新发展阶段。中央农村工作会议提出,要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,这是在我国发展阶段出现了转折性变化的背景下提出的,这也是符合世界各国发展规律的。

(二)第二个转折点

在进入21世纪的第一个十年里,党中央在调整城乡关系方面做出了一系列重大举措,概括为五个方面。一是取消农业税。此前,由于国家财政能力不足,共向农民征收四项农业税收(包括农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税)、五项乡镇统筹(包括教育附加、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费)、三项村提留(公积金、公益金、共同生产管理费)、一项“两工”(劳动积累工和义务工)。20世纪80年代末90年代初开始,农民负担加重引发了农村社会很多矛盾,党中央下定决心对农村税费进行改革,经过4年多的试点实践,在2005年底宣布从2006年开始取消农业税和其他各项收费。按照1999年不变价来计算,大体减轻农民负担1350亿元。这项措施改善了农村的干群关系。税费改革后,中国的公共财政制度才算正式建立,公共财政的阳光开始普照农民,这是具有历史意义的变化。

二是建立了对农业的支持保护政策。2001年我国正式加入了世贸组织,在推进税费改革的背景下,以更规范的方式对农业、农村发展实行政策上的支持和保护。第一项政策是2004年中央“一号文件”第一次提出,政府对主产区制定市场紧缺的重要粮食品种的最低收购价。第二项政策是2004年开始,对种粮农民实行直接补贴,主要在粮食主产区。第三项政策是对农民购买良种、农业机械、农业生产资料实行价格补贴。

三是基础设施建设和社会事业发展的重点开始向农村倾斜。中央、各级地方财政对农村交通、电力、安全饮水、通讯设施、安全住房等进行支持。还陆续建立了基本的社会保障制度,包括新型农村合作医疗制度(居民医疗制度)、农村最低生活保障制度、农村社会养老保险制度,三项制度的建立让农民享受了基本的社会保障。

四是从进入新世纪开始,国家放开了农村人口流动和农村劳动力进城务工的限制。2004年中央“一号文件”明确提出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”。

五是到2010年底,国家大幅提高了农村贫困人口的标准,中共中央于2015年发出了关于打赢脱贫攻坚战的决定,明确提出要使所有的农村绝对贫困人口在2020年底之前全部脱贫。2012年底,农村贫困人口有9899万人,农村贫困发生率为10.2%。经过五年艰苦努力,2020年底完成了全部贫困人口的脱贫、832个贫困县的摘帽、12.8万个贫困村的出列。

除了具体政策之外,促进农业农村全面发展的整体布局也全面展开。

党的十六届五中全会审议通过第十一个五年规划,明确提出了建设社会主义新农村这一概念。建设社会主义新农村包括五项要求,分别是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主,与乡村振兴的五方面总体要求非常类似(产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕)。因此,乡村振兴整体要求的雏形在2005年社会主义新农村建设中就已经提出来了。从2005年提出社会主义新农村到2017年中央提出乡村振兴,12年间的建设取得了巨大成就。2005年粮食总产量是4.8402亿吨,2017年粮食总产量达到6.6161亿吨,12年中粮食总产量增长了36.7%;2005年农民人均收入是3370.2元,2017年底达到13432.4元,扣除物价指数之后,农民收入实际增长了1.82倍。

因此,从历史发展阶段来看,乡村振兴的提出,是与改革开放以来的党的农村政策一脉相承、水到渠成的过程。从改革开放到实现翻两番、建成总体小康,再到全面建成小康社会,40多年来全国上下在党的领导下采取了一系列措施,不断深化改革,改善农业生产条件,改善农民生活环境。乡村振兴是我国经济社会发展进入新时代这一阶段性变化后的必然要求和选择。

二、乡村振兴的内涵与核心要义

(一)从解决好社会主要矛盾的角度看

党的十九大报告的核心内容是论述中国特色社会主义进入了新时代,重点是“进入新时代以后中国面临的新的社会主要矛盾”。习近平总书记明确指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”其中,“最大的不平衡是城乡发展的不平衡,最大的不充分是农村发展的不充分。”因此,党的十九大提出实施乡村振兴战略目标,就是要从整体上解决好我国发展不平衡不充分这一突出问题。随后,习近平总书记在2017年底中央农村工作会议明确提出,实施乡村振兴战略是从解决我国社会的主要矛盾出发的。也就是说,要让农民群众和全国人民一样,能够实现对美好生活的需要。内在逻辑在于,在新阶段、新时代要解决好社会主要矛盾,而主要矛盾的主要方面集中在农村,因此提出实施乡村振兴战略。

(二)从实现国家现代化的角度看

2020年,党的二十大对全面推进乡村振兴又做了新的部署,提出要建设农业强国。主要原因在于,2018年以后国际形势出现了非常深刻的变化。世界进入百年未有之大变局加速演进的阶段,原有世界格局中各种矛盾开始暴露,中国受到美国和西方国家的抹黑和遏制。我国的发展必须建立在安全的基础上,最基本的安全就是吃饭安全,而保障国家粮食安全和重要农产品的有效供给是国家安全的压舱石。

在这样的背景下,党的二十大报告明确提出,我国要走中国式现代化的道路。中国式现代化包括五大基本特征。一是人口规模巨大的现代化;二是全体人民共同富裕的现代化;三是物质文明和精神文明相协调的现代化;四是人与自然和谐相处的现代化;五是走和平发展道路的现代化。农业问题在国家现代化进程中非常重要。习近平总书记在2022年底中央农村工作会议上提出,“农业还是国家安全的基础。农业保的是生命安全、生存安全,是极端重要的国家安全。当今世界,百年未有之大变局加速演进,新冠疫情反复延宕,来自外部的打压遏制不断升级,各种不确定难预料因素明显增多。一旦农业出问题,饭碗被人拿住,看别人脸色吃饭,还谈什么现代化建设?只有农业强起来,粮食安全有完全保障,我们稳大局、应变局、开新局才有充足底气和战略主动。”

有些人有些地方认为搞乡村振兴就是搞建设、搞漂亮、搞舒服,粮食问题、农业问题都不那么重要了,这个现象也不在少数。在第二次到第三次全国国土调查的十年间,我国减少了1.13亿亩耕地,这是不重视农业、不重视粮食的结果。习近平总书记强调,“当前全球粮食产业链供应链不确定性增加,我国粮食供求紧平衡的格局长期不会改变,在粮食安全这个问题上不能有丝毫麻痹,不能认为进入工业化,吃饭问题就可有可无,也不能指望依靠国际市场来解决。”

2023年全国粮食总产量13908.2亿斤,连续9年稳定在1.3万亿斤以上。其中,稻谷产量4132.1亿斤,小麦产量2731.8亿斤,平均每个人接近250公斤稻谷和小麦,口粮确已绝对安全。但饲料、油料、糖料不够,正常情况下每年仍然要进口1.5亿吨左右的粮食,主要是为了补充油料和饲料。世界上真正的强国谷物自给率都超过100%,有出口能力。因此,习近平总书记讲的农业强国主要是大国必须依靠自身力量端牢饭碗。由于我国资源有限,不能奢望不进口任何食物,但要确保口粮绝对安全,其他重要农产品如油、糖、肉、奶等也不能过度依赖国际市场。

因此,从解决好社会主要矛盾的角度来看,让农民也像城镇居民一样,满足其不断增长的幸福生活的需要,乡村振兴就是要建设宜居宜业的和美乡村,这是民心所盼。从国家现代化的角度来看,在当前纷繁复杂的世界形势下推进现代化,就必须做到依靠自身力量端牢中国饭碗,这是国之大者,是国家安全的基础。所以理解乡村振兴的核心内涵,至少要把建设宜居宜业的和美乡村,与建设农业强国这两方面统一起来,不可偏废。

(三)从乡村功能的角度看

2021年通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》提到要充分发挥乡村保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等特有的功能。这三个功能是乡村的特有功能。城市的基本功能是集聚和创新,乡村的基本功能就是守护和传承,要让城市和乡村的特有功能都得到充分发挥,这是我们现代化建设的基本方向。而增强乡村特有功能,是乡村振兴的核心要义。

三、当前推进乡村振兴中应注意的几个关键问题

(一)农业经营制度

党的十九大提出,第二轮土地承包到期后再延长30年。有人认为,长时间的小规模家庭经营难以实现现代化。习近平总书记对这一问题有明确阐述,再延长30年不仅符合中央提出的土地承包关系要长久不变的政策性要求,而且在时间节点上,是与建成现代化强国相契合的。也就是说,在建成社会主义现代化强国之前,农业的基本经营体制仍然是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。依托双层经营体制发展农业是建设农业强国的中国特色之一。

发展现代农业的基础是规模经营,为了促进土地经营权流转,中央已经出台了“三权分置”政策。然而,最近几年的土地流转似乎没有明显进展,仍然停在5.5亿亩左右,占农民承包地面积的三分之一。主要有两方面原因,从转出方来看,由于外部经济环境的变化,农民认为把土地经营权握在自己手里更安全;从转入方来看,土地租金节节上升,转入土地收益有限。但即使土地流转进程缓慢,农业现代化进程依然在推进,特别是科技运用、机械化耕种收水平明显提高。这得益于广义的农业社会化服务的迅速发展,包括托管、代耕等。2022年农业社会化服务面积达到18.9亿亩次,覆盖农户达到8900万户。为何农业社会化服务发展势头如此强劲?农业部调查显示,与经营自家承包地和转入土地经营权相比,购买农业社会化服务的三大主粮的单位面积产量最高、单位成本最低、单位纯收益最高。

也就是说,可以存在两种规模经营形式,一种是土地流转的规模经营,另一种是农业现代化机械装备作业面积的规模经营。相应地,可能出现两种经营主体,一类是经营土地、提供农产品的主体;另一类是不经营土地、也不提供农产品,但能提供服务的主体。因此,还远没有到必须改变基本经营制度的时候。

(二)乡村产业发展

乡村振兴过程中,产业能不能兴旺是关键因素,各地都在研究如何发展乡村产业。要注意乡村产业必须以农为本、把地种好,在此基础上推进一二三产业融合发展,才能叫乡村产业,否则会成为无根之木、无源之水。

发展乡村产业大体有四种类型。一是延伸式发展。生产、加工、储存、销售要一条龙走下去,要想在市场上具有优势,乡村就不能封闭起来自己搞,要在区域内形成相当规模,走联合发展道路,整体规划、整体推进。二是嵌入式发展。嵌入式发展就是在传统产业中加入新质生产力因素来推动其向前发展,比如在农业传统生产方式中嵌入信息化、智能化等现代化手段实现发展。我国的现代化发展区别于西方。信息化是20世纪80年代初开始发展的,而西方现代化实现较早,因此基本按照工业化、城镇化、农业农村现代化、信息化的顺序推进,其“四化”是串联式发展。而20世纪80年代初我国处于工业化正在推进、城镇化远没完成、农业农村现代化刚刚起步的阶段,我国四化发展是并联式、叠加式发展。因此将信息化嵌入到传统农业中去,对于农业现代化发展意义巨大。三是替代式发展。主要指农业社会化服务在很大程度上对农民传统劳动的替代。以联合收割机为例,虽然美国、加拿大等国家都是大规模经营,但其联合收割机每年只能工作40多天,而中国将近达到3个月。我国每年有30万台联合收割机跨区作业,最远是从种植冬小麦最南部的地区河南南阳开始,5月下旬进行收割,一路向北边走边收,8月中旬正好到黑龙江收割春小麦。四是溢出式发展。通过打造宜居宜业和美乡村来发展旅游产业就是乡村振兴的溢出效应。我国大约有50万个行政村,280万个农村居民点,但并不是所有乡村都具备发展旅游业的条件,乡村旅游能够红火,长久发展下去,就要有真正的农味,而不是打造成橱窗、盆景,让城里人来经营,要突出村庄自身的内在生命力。

(三)城乡融合发展

党的十九大提出建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。城和乡不在一个空间,如何才能实现融合发展?经过三四年探索,逐渐理清了什么是“城乡融合发展”。习近平总书记提出,把县域作为城乡融合发展的切入口,要把县城建成一个给全县人民提供生产生活服务的中心,把乡镇建成一个主要是给农民提供生产生活服务的节点,同时城、镇、村要一体设计、一体推进基础设施、公共服务等方面的建设。在一个县的范围内,有城(即县城)、有镇(即乡镇)、有村(即农村),在县域范围内确实可以做到城乡融合发展。

城镇化不同于城市化。2000年第十个五年规划首次提到积极稳妥推进城镇化问题,提出要走出一条大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路,意义重大。曾经有些专家认为城市越大规模效益越好,主张发展大城市,事实上大城市的虹吸效应导致中小城市人口、产业外移,逐渐凋敝,而大城市企业和居民生产、生活成本过高已是基本事实,在这样的背景下非常有必要认真研究如何实现均衡发展,即城乡融合发展问题。我国国土面积大、人口多,如何合理布局产业、分布人口,是国家现代化进程中至关重要的问题。

关于城乡融合发展的具体方式,还需要认真研究。习近平总书记讲到,关于农业人口市民化的问题,我们要有足够的历史耐心,其他国家在这个问题上也花了很长时间。在农民市民化的过程中,要注意保障农民享受同等的服务与保障,至少要解决三大问题。一是就业。调查显示城市失业率在5%左右,农民工失业率在4.3%~4.7%,说明农民工就业门槛更低,就业基本可以靠市场来解决。二是住房。三是享受同等的基本公共服务和社会保障。农业转移人口最关心的问题是子女教育问题,由于大多数农业转移人口居住在居民私人的出租房内无法落户,虽然公租房可以落户,同时,由于城市公共资源有限,农业转移人口非义务教育阶段的子女入学问题短时期内还难以解决。所以,需要有足够的历史耐心,更需要扎扎实实发展经济增强基础。

本文来源于《农业经济问题》2024年第1期,全文略有删减,完整版可前往中国知网查看。

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