刘守英 颜嘉楠:体制秩序与地权结构——百年土地制度变迁的政治经济学解释

选择字号:   本文共阅读 1384 次 更新时间:2021-08-14 23:21

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刘守英 (进入专栏)   颜嘉楠  


作者单位:中国人民大学经济学院

本文为节选,全文刊发在《中国土地科学》2021年8期


任何大规模的社会变迁都是社会秩序的深刻变革,土地制度安排和变迁的影响至关重要。在经历了工业革命的社会,产业结构与劳动力就业结构的转变相伴相生,土地对于资本积累的重要性大大下降,更与政治权力逐步脱钩,从而促使土地产权体系走向非人际化。与经典转型路径不同,中国的土地制度变革始终被作为推动体制变革与结构转型的重要力量。本文从土地权利与社会秩序关系的视角,试图为中国共产党“打江山、守江山、建江山”的历程与逻辑提供政治经济学的解释。

1、社会秩序转型与土地制度变迁

1.1精英秩序转型与土地制度变迁

土地产权关系决定着一个社会从传统农业社会向现代工业社会转型所面临的局限与所选择的路径,其变迁涉及不同社会群体之间的互动。在马克思主义视角下,为满足资本原始积累的需要,资产阶级将对封建土地所有制与小土地占有者发起进攻。一方面,变有产者为无产者,剥离农业劳动者与土地所有权的联系,为工业化提供大量劳动力;另一方面,变小土地所有制为大土地所有制,推动农业生产方式向资本主义大规模生产转型。从现代化过程中的精英内部关系视角,诺斯等提出,社会维持稳定的必要条件是精英在彼此之间分配获取资源收益的特权。传统农业社会的土地及其产生租金的所有权与控制权在精英间人际关系化的分配是缔结联盟、抑制冲突的主要方式之一,维持着国家顶层的稳定及中央与地方之间的平衡。

以上两种视角分别提出了精英秩序社会与土地产权制度的走向。马克思认为,农民的小土地所有制不符合生产力发展的要求,土地国有化将成为一种社会必然。随着劳动与土地等其他生产资料进一步社会化,广大受压迫的无产者将会对资本家进行有组织的暴力反抗,建立无产阶级政权。但是,这一路径并没有得到现实印证。诺斯等则基于西方转型事实提出,现代化必然是精英内部自主的选择。一旦土地作为联盟内部权力平衡的中心地位不断下降,特别是对于国家税收的重要性不断下降,开放权利符合精英的利益,将促使精英们在其内部持续开放权利,建立界定清晰且易于转让的土地产权。这有利于发生真正意义的权利开放,实现长期稳定的经济绩效。

1.2非精英秩序转型与土地制度变迁

在落后国家的现代化进程中,还存在另一种从精英秩序到非精英秩序的转型路径。与经典假设不同,社会主义没有首先出现在非常成熟的资本主义国家。部分落后国家在以农业为主导的社会中发生了社会主义革命,生产关系先于生产力发生变革。精英间的合约关系与其所代表的精英秩序受到随机的、未预期的内外部变化的影响,存在不稳定乃至被瓦解的可能。精英秩序被动摇、被打破及其后的社会进程,开始更多涉及精英与非精英之间、国家与社会之间的互动。分配的不平等,特别是土地所有权的不平等,更直接地与革命联系在一起。来自内部的力量,往往是农民群体的反抗,成为现代化的开端,引发旧秩序的覆灭。这些落后农业国完成对暴力的有效控制后,社会秩序的演变路径与精英秩序社会相异,社会转型始终依赖于土地制度安排。且落后国家的现代化进程不一定伴随着经济对土地依赖度的下降以及国家对于土地控制的放松。

以革命打破精英秩序建立起来的新秩序主要是一种整体体制秩序。大多数历经了社会革命的社会主义国家采取“党国合一”的整体体制维持秩序,国家与地方之间是严格的层级结构。整体体制所对应的社会秩序不再依赖精英间的联盟,而依赖顶层与底层之间的互动反馈。以改变经济落后状况、实现赶超现代化为目标,整体体制在农村地区进行集体化经济的构造。国家通过控制土地以及人口流动,实现工业化所需的资本积累。与精英秩序中的合约关系不同,国家对农村土地的控制是一种强制干预。这种控制之所以能够在广大的农村地区成功,是因为土地产权的合法性本就由新生国家领导的社会政治运动赋予,国家同样可以通过自上而下的政治运动改造所有权。在全面控制的体制架构下,集体化体制作为整体体制的一个缩影,集合了政治架构、意识形态、经济监督管理、体制内部的信息流动、典型的社会关系以及由政治—社会—经济环境塑造的主体行为特征。

但是,整体体制的低绩效诱发改变其体制和秩序的力量。改革体制秩序可能起源于整体体制内不断积累的紧张和矛盾。围绕土地问题累积的矛盾不仅出现在狭义上的经济领域,也出现在国家与公众的关系中,促使公众与国家在体制内频繁进行讨价还价。当公众与国家的博弈使得国家对土地制度成本与收益结构的衡量发生变化,原本环环相扣的体制中出现向下赋权的制度元素,整体体制就面临突破,改革就可能连续不断地发生。在不影响社会稳定的前提下,由国家运用集中权威对底层的创新予以保护并予以合法化。当渐进改革面对意识形态、已有权力体系阻碍时,改革性政府采取继续解决微观经营机制问题的方式创造条件。不过,改革过程在政治权力结构上的变化很小,很难岀现全面彻底的权利开放,而可能出现土地制度安排的双轨体制。若社会仍未完成经济结构转型,土地将始终在国民经济中扮演重要角色。。

2、土地革命与摧毁旧精英秩序

2.1不稳定的土地关系与社会秩序

近代中国处于不稳定的社会秩序之中,给予农民群体以革命打破原有秩序、争取政治经济权利的空间。一方面,民国政府试图建立全国范围内的大一统政权,但从未成功建立起精英之间抑制暴力的长期合约。国民党主要在城市培植执政基础,国家治理在乡村的延伸受制于传统乡村权力结构的影响,政府的整体性在中央与地方精英之间出现断裂。另一方面,乡村阶层结构仍由传统精英主宰,无地或少地农民在与社会其他群体的政治经济关系中处于弱势地位。这一情形下,中国共产党在边远贫穷地区角逐权力的难度远远低于在国民政府牢牢占据的城市地区,土地革命的迫切性是出于中国共产党对乡村社会动员和治理的需要。

2.2打破旧精英秩序的土地革命

国民大革命的失败与国共合作的破裂表明,中国共产党通过西方意义的与传统精英结盟重建社会秩序的设想根本不可能实现。为了取得对国家的领导权,中国共产党确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。当战时目标有所转变(例如应建立抗日统一战线的需要),土地改革对武装斗争效果与根据地秩序维持起到反作用,使土地制度实施成本变高而土地改革收益下降时,中国共产党就采取较为温和的土地政策。对外战争胜利后,中国共产党最迫切的任务又回到土地问题上来,其革命目标仍旧是建立政权。在重建地方社会秩序的基础上,中国共产党以高度的纪律和纵向整合组织起新政权,使社会进入国家能够充分调动全社会资源的整体体制秩序。

3、整体体制秩序与农村集体土地所有制

摧毁传统精英秩序与建立新政权后,为了谋求落后国家的现代化,国家通过对土地所有权的重构完成国家权力对农村的全面抵达,不断建构与巩固整体体制秩序,以实现工业资金积累与推动国家现代化的目标。

3.1改变个人土地所有制与打造整体体制秩序基础

为了恢复战后经济与巩固新生政权,国家在过渡时期内进行土地改革,对乡村广大农民群体赋予土地所有权,满足农民的土地情结。土地改革并非重建私有制,而是一方面利用新生政权的力量将以地主为核心的土地财产关系变为以农民为核心的土地财产关系,另一方面明确要为国家工业化服务,为后来进行合作化、集体化提供制度基础。通过土地改革,国家在基层完成社会结构的重组,形成能够控制经济变革的基层政治组织。实行农民土地所有制的改革后,国家又致力于引导农民在一定范围和规模内进行自发、自愿的联合,形成以农户为基本单位自愿联合的互助组。农业生产合作社建立在私有财产的基础上,农民有土地私有权和其他生产资料的私有权,农民得按入股的土地分配一定的收获量,并得按入股的工具及牲畜取得合理的代价。

3.2为了社会主义工业化的整体体制与农村集体土地制度

过渡体制在恢复经济、构建整体秩序与提升国家能力方面产生了良好的绩效,但是已不足以保证国家目标的实现。为了确保在低价统派购的条件下农民仍然能把资源投入到国家工业化所需要的农产品生产中,国家将土地集体所有制作为社会主义工业化的实现方式。资本积累也要求国家以最低的成本获取工业化所需土地。因此,围绕农村经济的整体体制安排主要有三项:粮食统购统销、农业集体化与土地转用制度。政府对粮食市场实行垄断,在农村实行定产、定购,对城市居民和农村缺粮户实行粮食计划供给,严格管制私商。随着集体所有制组织形式从初级社、高级社到人民公社的转化,集体所有制不再具备共同体成员对外部强加力量的排他性,成员内部没有自愿的合约,土地产权的激励和分配功能失效。集体领导者是国家意志在乡村的代理人而非自主决策者,行政等级制替代了土地剩余权。国家还拥有根据“国家建设需要”征用土地的权力,进一步对农村土地用途转变实现全面控制。至此,乡村社区成为国家政权的一个基础单位,进入国家权威管制体系中。

4、权利开放秩序改革与土地双轨制

整体体制存在秩序困境与指令性经济下普遍的低水平回报,出现对原有体制的偏离。简单的体制内分权无法使整体体制绩效改善,必须通过放权进行体制的自我革命。但是,对于处在转型期的国家来说,长期经济绩效的取得不在于设计或移植权利开放的制度结构与安排,而在于如何保证制度变迁进程的秩序稳定。因而放权是在既有制度约束内进行的持续的增量性变革。在政府主导发展权的经济领域,权利开放相较于其他领域较为有限。

4.1农地制度改革与乡村工业化

面对微观个体生产积极性低下的局面,国家放开农地权利以保证国家粮食安全、维持农村社会稳定的制度收益变得越来越高,而扬弃公社体制的机会成本越来越低。20世纪八十年代的家庭联产承包责任制变革的前提是坚持集体所有制作为一项政治制度与法律安排,但是集体所有制可以有不同权利安排形式。联产承包制最重要的制度内涵是土地所有权与使用权分离,形成有利于农民发展生产的土地合约,通过产权的保护与实施解决农业生产的激励低下和制度预期不稳定问题。在所有权安排上,土地从国家控制的集体组织所有变为成员共有,集体边界明晰(小组、村、镇的归属),集体成员平等共享集体土地权利。国家委托集体组织把集体土地分包到农户,分离出的承包经营权包含使用、收益、转让的权利,从15年不变、30年不变到长久不变,农民拥有较稳定的地权预期。制度变革带来家户经营制度的回归,农户替代生产队成为农业生产和经济活动的决策主体,农户拥有了物权化的土地产权。最终,“政社合一”的人民公社体制被破除,正式制度越发强调村级自治的作用。传统乡村的非正式制度对社会秩序的影响复归,维护了社会的稳定。

更重要的是,农民与土地关系开始松动,启动国家经济结构的转型。改革使乡村地区的大量劳动力得以自由流动,改革前底层的利益受损者获取了更大的租金和改革红利,社会大众拥有了推动改革进程的激励。对集体土地的放权还开辟了与计划经济时期不同的唯有国有土地上的国家工业化和城市化之外的乡村工业化道路,释放了农村空间的巨大活力。

4.2土地推动的工业化和城市化与土地双轨制

在城市,工业化与城市化目标要求国家以制度降低资本积累的门槛。首先,明确“城市土地国有、农村土地集体所有”两种所有制并存的土地所有权结构,农村土地转为非农用地一律实行征收。其次,任何单位和个人从事非农建设只能使用由政府供给的国有土地,地方政府成为土地增值收入的主要捕获者。再有,建设用地从不得转让到允许合法转让,从无偿使用到有偿使用、从协议出让到实行经营性用地、甚至工业用地的招拍挂出让,实现土地资本化的深化。这一系列制度安排一方面是防止土地非农化对耕地的侵蚀,另一方面是实现政府对城市经济发展的主导权,作为土地的供应者推动工业化,并利用土地的增值收益补充政府财政、提供城市化所需的基础设施建设。

城乡土地双轨制度为推进中国式现代化提供制度安排。在农村地区,以保障粮食安全与提高农业生产效率为目的的农地制度改革向农户开放了土地权利,但土地非农用途转变权仍掌握在政府手中。在城市地区,以政府为土地“收租者”的发展模式对政府主导经济发展的能力提出保障。当政府无法推动产业发展,缺少城市建设资金,政府可能面临巨大的财政和金融风险与来自社会秩序的压力。当然,体制转型并不意味着中国完成了社会秩序的现代化。朝向权利开放的秩序能否进行自我稳定,仍取决于中国能否依赖土地制度工具完成经济结构的转型。

5、现代土地制度与现代化国家建设

新中国成立不久,中国共产党就提出建设社会主义现代化国家的目标。十八大以来的体制改革开启了朝向权利开放、促进城乡融合的阶段,土地制度改革成为实现乡村振兴和城乡融合的制度基础。

5.1党的十八大以来的土地制度变革

5.1.1 农地权利的持续开放

农地制度改革的根本方向是农地的“三权分置”,在坚持农地集体所有制的前提下促进土地要素市场化配置,提高农业生产效率。坚持农村土地集体所有制是改革的底线,既关乎国家的基本制度,也关乎国家农业发展和粮食安全。习近平总书记明确强调农村土地承包关系要保持稳定,农地“三权分置”赋予承包经营权和土地经营权财产权利属性。承包农户被赋予了通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益以及以承包土地经营权设定抵押等财产权利。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。经营主体被赋予了更有保障、预期稳定的土地经营权,在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。

5.1.2 促进城乡融合的土地制度

乡村振兴与城乡融合要求促进城乡土地同权,赋予农民财产权利,实现共同富裕。(1)宅基地制度与集体建设用地制度改革。农村宅基地制度改革致力于落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权。集体建设用地入市则保证农民分享更多的发展机会和增值收益。(2)改善征地制度。征地制度改革的总体方向是平衡好保障社会发展与维护农民权益的关系,突出征收土地必须符合公共利益,完善征地程序和征地补偿安置,完善征地程序公开民主,建立对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。近年来,国家也开始从供给端减缓城市发展对农村土地的影响,加强对地方政府土地储备、土地抵押融资与土地出让收入的约束。

5.2朝向现代土地制度与现代社会秩序

如何处理社会秩序转型过程中的工农关系与城乡关系,关系到国家现代化的成败。朝向权利开放的社会秩序首先需要逐步降低经济增长对土地的依赖性,改变经济发展动能。未来的重点将仍是促进“以地谋发展”模式的转型,实行土地结构改革,坚持市场在土地要素配置中的作用。随着工业化城镇化的加速,土地增值收益增加带来新的土地利益公平分配问题。需要打通要素在城乡之间的流动,乡村的土地资源利用才会有回报,乡村和城市之间的发展才能平衡。

中国建设现代化国家的征程要求不断通过制度变革推动结构变革。制度成功变革的关键在于国家对社会改善制度绩效的各类实践的充分肯定、保护与推广,同时保证结构转型过程中社会的稳定。国家与社会在各领域合约关系的非人际化是走向权利开放社会的根本,土地制度的结构性变革和现代制度建设在其中具有重要作用。


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