吴士存:当前南海形势的几个特点及发展趋势

——在第六届“地球系统科学大会”上的发言
选择字号:   本文共阅读 668 次 更新时间:2021-07-11 20:31:31

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吴士存  

  

   今年以来,受白宫易主美国南海政策进行新一轮调整影响,以及因“准则”磋商窗口期缩短、菲律宾国内政局变化可能引起部分“倒杜”“亲美”势力抬头、我国南海维权能力提升和维权手段多样化等区域内因素的叠加作用,南海形势出现了从“趋稳向好”向“动荡不安”演变,并呈现出一些新的特点和趋势。

   第一,美国主导的“南海安全多边主义”渐趋成型。

   拜登政府上台以来,一再试图对外强调将扬弃前任特朗普政府的单边主义做法,回归“多边主义”原则处理全球事务。今年3月白宫发布的《过渡时期国家安全战略指南》将“以强有力的民主联盟、伙伴关系、多边机构和规则为基础,领导和维持一个稳定和开放的国际体系”作为美国新时期国家安全战略的三大优先任务之一。同时,该报告还直言不讳地表示“美国无法单独完成国家安全优先任务,因此,将重振和更新我们在世界各地的联盟和伙伴关系。”需要注意的是,美国所谓的“多边主义”本质上是以由其盟友和伙伴国组成的“小集团”为基础,是出于遏制中国等其他单方面利益诉求需要。

   拜登政府在安全领域的这种“多边主义”在南海表现地最为淋漓尽致。2月,拜登政府上台刚就召集举行美日印澳四国外长会议;3月,在美国的推动之下,四国又举行了历史上首次领导人会议,南海问题都是必涉议题。种种迹象表明,美国有意将2017年重启的“四国机制”向南海延伸、扩大,拉拢英、法、德及某些域内国家配合,拼凑“印太版北约”。这些区域内外国家出于各自利益诉求考虑,都已成为美国在南海遏制中国的“跟班”。

   第二,美国“南海新政”呼之欲出。

   如同美国在台湾问题上“一中政策”名存实亡一样,其“南海新政”也将放弃所谓的“中立政策”。除了重构并强化同菲、越等盟友和伙伴的关系外,美国的“南海新政”重点聚焦在地区军事部署调整。6月9日,在历时4个月之后,由15名文职官员和军事顾问组成的“中国特别工作组”向防长奥斯汀提交了一份有具体和切实可行应对中国的建议报告。该报告为保密文件,但从美方一些高级官员透露的信息看,报告主线是集中力量应对头号挑战——中国,具体包括振兴盟友和合作伙伴网络、增强威慑力、加速构建新型、现代化的作战能力等。

   国防部长奥斯汀声称,美国需要重新进行全球军事部署,以应对中国的威胁,并强调“不会允许中国取得军事优势”。这一计划意味着美国将开启继2012年根据“亚太再平衡战略”将其海军力量的60%部署到亚太地区之后的又一轮军事部署的大调整。从目前中美军事博弈的紧张程度来看,美军将继续向印太地区部署优势兵力,包括无人和智能化系统等新的作战能力,预计南海地区将是此次军事部署调整的重点。

   第三,声索国以争议地区油气开发活动为主要内容的单边行动将难以阻止。

   自20世纪80年代以来,南海海上油气开发一直是越南、马来西亚、文莱等声索国经济社会发展的主要动力之一,也是其疫后经济复苏的重要依托。其中,越、马已经分别在位于西沙群岛海域的“117/118区块”和南沙群岛南康暗沙海域开始布局下一轮争议区的单边油气活动。此外,随着菲总统大选日益临近(仅剩10个月),中菲关系可能因为杜特尔特的任期结束而出现一定程度的倒退,菲重提裁决、停止正在进行的中菲油气合作谈判,在仁爱礁、黄岩岛和铁线礁等海域制造新的争议等单边活动也将陆续上演。

   第四,中国倡导的海上合作和共同开发将面临前所未有的困境。

   部分声索国出于资源开发利益和海域主张最大化的考量,以仲裁裁决为由提出单方面主张,对中国倡导的海上多边合作和共同开发活动反应冷淡,缺乏开展共同合作的政治意愿。同时,由于“准则”磋商“窗口期”的缩短,从声索国的视角看,其以单边行动巩固和扩大既得利益的重要性和紧迫性远远大于合作的需求。此外,美国“南海新政”以及其他域外国家以军事和外交手段在南海谋取地缘政治和地缘经济利益的做法一定程度上增加了沿岸国与我合作的成本。

   第五,裁决阴影挥之不去,法理斗争再度甚嚣尘上。

   在美、菲、越等不少域内外国家看来,仲裁裁决并非一张“废纸”。去年以来,域内外多国打着“维护和尊重国际法”的旗号,不厌其烦援引南海仲裁裁决,试图以此否定中国的权利主张。在马来西亚2019年12月提交南海“200海里外大陆架划界案”引发的“外交照会战”中,越、马、菲、文、印尼先后11次向联合国秘书长提交照会或发表声明,均以仲裁裁决为主要依据。去年9月22日,杜特尔特在联大第75届会议一般性辩论中公开称:“裁决已经成为国际法的一部分”。今年6月23日,菲外长洛钦公开声明称:“裁决是国际法的里程碑”;同月28日,甚至有菲国会议员提出将7月12日设立为“国家西菲律宾海胜利日”,以纪念已故所谓“2016年在海牙的胜利之父”阿基诺三世。今年作为仲裁裁决“出炉”五周年,美、菲等部分别有用心的国家可能会借势采取新的举措“炒热”裁决,或以其他方式让裁决借尸还魂。

   第六,“准则”磋商出现“难产”的可能性不能低估。

   “准则”磋商在2017年、2018年先后形成框架协议和单一磋商文本,已经进入文本第二轮审读,经历了“快车道”之后,目前正迎来三方面新的、更为严峻的挑战:一是越、菲、马等争端方推动“准则”磋商的前提、目标和预期发生了变化,开展磋商的政治意愿明显降低,难以形成有效共识;二是美国加快南海战略战术调整来阻止中国通过“准则”制定主导南海地区事务,并以加速推动南海军事化对冲中国倡导的以规则管控危机的努力;三是中国南海硬实力上升并未导致软实力的同步上升,南海周边国家对中国崛起的不安心理和敌视情绪并未消除,对中国通过“准则”磋商掌握地区规则制定支配权仍心怀顾虑。这三方面因素的叠加作用使得中国与东盟国家就“准则”文本最终达成一致变得越来越困难,“准则”磋商可能出现“僵局”或“难产”不是没有可能的。

   第七,台湾将由两岸南海维权“正资产”变成“负资产”。

   马英九执政时期,两岸在应对南海仲裁案、维护南海共同权益等方面建立“默契”、相互“补台”。蔡英文上台后,台湾当局在南海问题上“开倒车”,采取“迎合美日、呼应东盟”的策略,弱化南海断续线和历史性权利等权益主张。蔡英文当局还试图把南海问题作为换取美国支持其推行“台独”理念讨价还价的筹码,产生了向美军开放太平岛的念头,希望以此融入美“印太战略”,甘当美国遏制中国大陆的一枚棋子。今年3月26日,台美签署所谓“设立海巡工作小组了解备忘录”,加强双方海警所谓海上执法合作。未来不排除台美以技术原因(故障、维修、人道救援等)或海上救援执法为“幌子”,向美国海岸警卫队开放太平岛和东沙群岛军用机场,进行各种准军事考察和训练活动,从而实现美国在南海的政治图谋,这将对我南海安全造成极大威胁。

   未来南海形势如何演变,这将主要由几方面因素驱动:

   第一,美国的南海政策与行动,以及美国盟友在南海的军事行动。

   继承了特朗普政府印太战略“遗产”和奥巴马政府“亚太再平衡战略”的拜登政府,未来将继续以维持西太平洋地区秩序主导权为总目标、联合盟友和伙伴国及增加优势兵力部署为主要手段,继续把南海问题作为在安全领域应对中国这个“最严峻竞争对手”的主要抓手。除维持常态化、高频率的南海“航行自由行动”、抵近侦察,以及增加水下无人武器运用、部署海岸警卫队等多样化军事活动外,加大与盟友和伙伴的协调行动,将成为南海形势恶化的主要消极因素。

   第二,在美国的怂恿及自身利益诉求驱使之下,部分声索国将利用一切可能机会以单边行动巩固和扩大既得利益。其中,越南可能铤而走险,再度推进万安滩海域油气开发项目,马来西亚在南康暗沙海域的油气活动也不会停止。

   第三,“准则”磋商在今年年底前完成“三年愿景”几乎不可能,未来中国与争端国、中国与东盟、中国与美国等域外国家之间围绕“准则”磋商的较量还将持续。

   第四,中国与部分争端国之间的法理斗争。美日澳等域外国家显然不会心甘情愿地任由中国将裁决视为一张“废纸”。在美国的威逼利诱之下,某些声索国也会出于自身利益最大化和利用对其有利的窗口期在南海法理斗争中使出新的招数,例如:菲加速推进修宪进程旨在将裁决“入宪”,马来西亚或明或暗推动大陆架界限委员会审议其南海“外大陆架划界案”。

   党的十八大以来,中国对南沙岛礁及海域的管控能力在岛礁建设和部署日趋完善的过程中空前提升,南海海上地缘战略态势已经从根本上得以扭转。未来,伴随着南海军力建设与部署及其维权行动的持续增强,中国引导南海形势发展重回“趋稳向好”轨道的能力也将进一步提升,把南海打造成为和平安宁之海和实现海洋命运共同体的试验田依然充满希望。

  

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