吴士存:南海缘何再度成为大国角逐的舞台

选择字号:   本文共阅读 3357 次 更新时间:2021-03-01 10:30

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吴士存 (进入专栏)  


【摘要】自15世纪末地理大发现以来,南海作为东西方贸易和文明交流、融汇的重要地区,一直都是大国角逐之地。当前,南海的大国竞争以中美较量为主,其他域外大国竞相参与,进行对规则创设、地区力量对比优势、区域安全架构领导地位、话语权及主导权的争夺。2010年以来,南海聚集了当前国际体系中几乎所有主要大国力量,除美国外,日本、印度、英国、法国、德国、俄罗斯甚至澳大利亚都在南海地区拥有各种形式的军事存在。究其原因,主要是南海的地缘位置决定了其在全球地缘政治格局中的特殊地位,同时也因为扩张型海权在西方世界经久不衰。此外,部分声索国的政策调整、地区和国际权力结构重塑、中美力量对比变化及美国对中国南海政策的“过激反应”也是重要因素。近年来,南海成为美国将国际关系推向大国竞争的试验场,中美双方在南海的竞争将长期存在,且会随着更多域外国家的介入而变得愈加复杂。未来,中国应力求保“稳”,以“南海行为准则”(下文简称“准则”)磋商契机、海上务实合作为重要手段,倡导美国及其盟友和伙伴国建立涉南海问题的对话沟通机制,促使南海局势朝趋稳向好的态势发展,通过海上硬实力和软实力建设“双管齐下”,最终赢得南海斗争的主动权。


2017年12月,美国特朗普政府发布的《国家安全战略》报告中,将中国和俄罗斯定义为“战略竞争对手”,给国际体系打上深深的“大国竞争”烙印。基于大国竞争的战略定位,特朗普领导美国开启全方位、全政府对华打压、遏制的进程,发起对华“科技战”“贸易战”“制裁战”“意识形态论战”以及在安全领域的角逐。其中,南海成为美国发起对中国军事安全领域战略竞争的最前沿。在战略和政策设计上,特朗普政府在其《国家安全战略》《国防战略》等多份高级别战略性文件中,把中国在南海的政策举措引为挑战美国在印度洋—太平洋地区秩序乃至国际秩序主导权的“铁证”。在外交上,美国除了极尽所能打压遏制中国外,还拉拢日本、澳大利亚、英国及印度拼凑所谓反华、遏华统一战线。在军事上,美军在南海针对中国的威慑、侦察和战场测试的行动力度直线上升。从2018年9月30日的“迪凯特”号事件,到2020年美军双航母南海演习中与中国人民解放军在西沙海域常规联合军演争锋相对,中美南海对抗烈度持续上升,南海也因两国的竞争而被笼罩在战争阴云之下。

诚如历史所呈现的,自15世纪末地理大发现以来,全球海洋贸易快速崛起,南海作为东西方贸易和文明交流、融汇的重要地区,一直以来都是大国角逐之地。一直到冷战时期美苏对峙,南海经历了数百年殖民主义和帝国主义争霸时代。其中,19世纪以来,南海海上权力分配历经19世纪至20世纪40年代的“多强并存”、冷战时期的“两强争霸”、20世纪90年代以后的美国“一家独大”等多个阶段。

权力竞争是国家间关系的永恒话题,美国从未放松过对这一地区权力优势的追求。进入21世纪以来,前所未有的全球一体化、科技发展水平及国际规则体系逐渐催生了新的海洋秩序,形成新的海洋观念。贸易、保护、科研及可持续发展等新兴海洋观已深入人心,核武、核动力舰船等大杀伤力军事技术和《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)等国际法规则使得国家间海洋军事冲突的成本极大增加。因此,产生了两个至关重要的问题:其一,南海作为世界最为繁忙的贸易通道,且该地区事务拥有《公约》《南海各方行为宣言》及“东盟地区论坛”等诸多可供缓解矛盾、促进合作的机制,何以会再度引发大国竞争?其二,此轮大国竞争与历史上其他阶段有何不同,是简单的历史重演,还是另有深层次动因?这是本文尝试回答的问题。

大国在南海角逐的历史与过程

反观历史,英国、法国、美国、日本等殖民大国曾先后入侵南海,相互展开竞争,均对后来南海争议产生实质影响。随着二战后国际体系进入两极对峙的冷战格局,南海成为美苏争夺的重要地带。21世纪以来,以美国为主导、其他大国纷纷参与的新一轮南海大国博弈愈演愈烈。大国竞争成为影响中国维护南海地区和平稳定以及中国与周边声索国和平解决南海争端的最大干扰因素。

帝国主义、殖民主义时代。19世纪40年代,伴随西方全球扩张向远东地区的延伸,英、法、美等国纷纷开始大规模进入南海,并在南海周边地区建立支撑其在东亚开展贸易和军事扩张的海外基地。其中,美国在1898年赢得美西战争后,获得亚洲第一个前沿军事基地——菲律宾。法国在1884年6月通过《巴特诺条约》(Protectorate Treaty)获得在越南的军事基地之后,为了维持其在南海的权力优势、抵消来自其他海上大国的威胁,于1898年底提出在西沙群岛和南沙群岛建立军事据点。英国海军部和空军部在1930年法国占领南沙群岛南威岛(Spratley Island)后提出,南沙群岛处于新加坡到香港的战略通道上,既可以作为燃料补给站(refueling bases),也可以选择某些岛礁供海军训练使用。除了西方大国外,日本在日俄战争、中日甲午战争之后,对外扩张的野心也开始一步步膨胀。日本海军从20世纪20年代开始通过赞助商业活动的方式,逐步向东沙群岛、西沙群岛和南沙群岛渗透。

从20世纪初到第二次世界大战结束,以法国和日本竞争为主、英美等其他大国竞相参与,构成了这一时期南海地区秩序演变的主线。其中,法国和日本先后在南海制海权竞争中占据优势地位。20世纪30年代,法国出于对日本“以商业活动掩护军事行动”挑战欧洲在南海主导地位策略的担忧,开始出动海军占领西沙群岛和南沙群岛部分岛礁。1930年~1933年,法国先后占领了南沙群岛南威岛和安婆沙洲、北子岛、南子岛、太平岛、南钥岛、中业岛、鸿庥岛和杨信沙洲等9个岛屿(史称“九小岛事件”),日、英两国政府发表了抗议,三国围绕南沙岛礁的占有问题发生了争执。

第二次世界大战爆发之后,南海诸岛及航道的地缘战略意义愈加凸显。1939年3月,日本在占领海南岛之后向西沙群岛和南沙群岛发动进攻,从法国手中争得了在南海地区的制海权和制空权,太平岛等南海岛礁成为日本南向扩张、从海上向菲律宾、新加坡、马来西亚和印尼等东南亚国家发动进攻的“跳板”。在完成对西沙群岛、南沙群岛的实际控制之后,日本把非法占领的南沙群岛部分岛礁统称为“新南群岛”,划归中国台湾省高雄市管辖。

伴随法、英、美及日本等殖民主义大国为获取制海权和制空权压倒性优势地位而纷纷出动海军占领南海岛礁,南海的地区秩序也由传统以共同存在、和平开发为主,迈入大国地缘政治竞争时代。在原有秩序中,中国依据持续不断的历史实践管辖南海,与周边地区共同开发南海资源,使得南海海洋地物归属关系清晰,海域使用与资源开发井然有序。但是,殖民主义大国的侵占和相互竞争打破了中国与周边国家间在南海原有的关系,给南海问题的产生埋下“隐患”。法国对相关岛屿的占领事实上开启了越南对南海岛礁及其附近海域提出要求的历史进程,在此之前越南从未对南沙群岛主权及海域管辖权提出过任何主张。二战后,国际体系虽对日本军事占领作出安排,但越南、菲律宾纷纷将“归属不清”作为其南海主张的重要依据。

冷战美苏两极对峙时期。第二次世界大战结束后,中国政府依据战后国际安排恢复行使对南海诸岛的主权。从1946年到1948年间,中国政府派遣“中业”“太平”号等数艘军舰接收被日本殖民者占领的南海诸岛,并在岛上树立宣示主权的石碑。同时,中国政府在1948年还向国际社会公开发布划有十一条断续线的“南海诸岛位置图”,进一步明确中国对南海海域管辖权的主张范围。南海地区内外各国对于中国公布的断续线和南海诸岛位置图并未提出异议,南海秩序也短暂回归到领土主权归属明确的正轨。

随着国际体系进入两极对峙的冷战格局,南海成为美苏争夺的重要地带。菲律宾、越南等东南亚国家成为两个超级大国竞争地缘政治优势所依赖和拉拢的重要对象,防止对方获取在南海地区制海权、制空权的压倒性优势,遂成为美苏各自倚重的重要战略目标之一。在此期间,南海周边的中国台湾、菲律宾、印尼和马来西亚附近的岛礁成为美国亚太“岛链战略”的第一线。其中,菲律宾是美国在东南亚最主要的军事基地和军事同盟,美国对菲律宾也负有安全保护的责任。菲律宾的苏比克湾等南海周边海军基地一直是美国在远东最重要的前沿存在,直到1991年,美军因菲律宾终止1947年签订的《美菲军事基地协定》(United States-Philippines Military Base Agreement)才离开苏比克湾海军基地。同样,越南也先后成为美苏争霸东南亚的主要笼络对象,并都将越南纳入自身的远东军事安全框架之中。越南金兰湾先后是美国和苏联在东南亚的主要军事基地,直至2002年,俄罗斯才撤出金兰湾。

20世纪60年代至80年代是越南和菲律宾武力占领南沙岛礁的“高潮期”,同时也是冷战的“转型期”和中国外交的“困难期”。根据解密的历史资料,南越西贡政权和菲律宾在20世纪70年代都曾就南海的主张问题向美国提出过安全保护请求。美国对于两国的要求并未应允。当时中美关系正常化进程处于关键阶段,中国对于越南、菲律宾武力侵占南沙群岛岛礁只能采取相对克制的态度,越、菲两国也正是抓住了中方受中美关系掣肘的时机,掀起了武力占领南沙群岛的第一波浪潮。同时,中苏关系在1960年至1978年间从“分裂”逐步走向“对抗”,反之,苏越关系则日趋密切。1978年11月,苏越签订《苏越友好合作条约》,两国建立军事同盟关系,苏联获得越南金兰湾和岘港军事基地的使用权。在中—苏—越特殊三边关系的背景下,越南利用苏联的军事同盟支持,于1978年以后数次军事占领南沙群岛部分岛礁,中国则因苏联的掣肘而不得不暂时保持克制。

因此,南海不可替代的地缘战略意义使其成为美苏冷战对抗中争先控制的地带。中国处理南海问题不仅需要考虑自身与越、菲等国的双边关系,还需兼顾同美、苏及越、菲的关系。越南与菲律宾正是抓住了冷战时期两极对抗对其的有利时机,在20世纪60至80年代大规模占领南沙群岛部分岛礁。

21世纪的南海大国角逐。2020年12月3日,美国国会下属研究机构——美国国会研究服务处的一份研究报告称,1991年苏联的解体标志着持续了近半个世纪的美苏冷战落下帷幕,国际体系由“两极”或“多极”的大国竞争状态向美国作为唯一超级大国主导的“单极”模式转变。特朗普政府将中国和俄罗斯定义为战略竞争对手的做法,无疑是向全世界宣示国际体系又回归大国竞争时代。那么,美国究竟何时掀起了新一轮的南海大国竞争浪潮?

2010年7月,时任美国国务卿希拉里·克林顿在越南河内参加第43届东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum)外长会议期间,高调就南海问题发表讲话,公开表明美国在南海拥有重要的国家利益,表示“对南海岛礁领土主权争端不持立场,但各方应依照《公约》主张领土及其附带的海洋空间权利”。这标志着美国在南海问题上开始改变“保持中立”和“有限介入”的政策,转而采取“积极介入”的南海政策。此后,美国逐渐把南海问题视为调整亚太战略布局、重施对华“遏制战略”的抓手,增加在南海地区的军事、外交等战略投入。2017年,特朗普上台后美国对华采取“竞争”战略,开始深度介入南海争端。2019年以来,美国南海政策转向“全面介入、选边站队”阶段,从南海岛礁主权归属、海域争端、地区规则制定等各个方面发起了针对中国的全面对抗。2020年7月13日,时任美国国务卿蓬佩奥的南海声明是美国放弃在南海有关争议上“相对中立”立场的标志性事件。

此外,日本、英国、法国等昔日海权大国,以及印度、澳大利亚等新兴地区性海权国家,在美国影响和自身利益诉求两方面原因的作用下,也都纷纷采取扩大军事存在的方式对南海地区投射影响力,在南海问题上都采取与中国相对抗的战略和策略,将矛头直接指向中国。例如,日本于2017年以后连续派遣“加贺”级或“日向”级直升机航母等多种海空装备进入南海活动。英国在2018年派遣“海神之子”号船坞登陆舰进入中国西沙群岛领海内,并于2019年与美军在南海开展联合军演。此外,澳大利亚和法国也都向南海地区派遣了军舰。

大国角逐已成南海挥之不去的阴影

当前南海大国竞争的三个领域。当前,南海“大国竞争”的主要特征是,以中美较量为主,日本、英国、法国、印度等其他域外大国积极参与,对包括规则创设、海权对比优势、区域安全架构领导地位,以及话语权和主导权进行争夺。

第一,规则掌控权之争。美国提出的所谓“海洋自由”“不以武力或胁迫解决国家间争端”原则表明其有意夺取地区海上规则构建的主导权。美国认为,中国与东盟10国间的“准则”磋商将对其规则掌控权构成挑战,尤其是中国将利用不对称性力量优势获得地区海上规则主导权,因而开始对“准则”磋商进程实施干扰甚至破坏。随着“准则”案文磋商接近尾声,美国将通过越南等渠道加大对“准则”干扰和破坏的力度,中美对南海地区规则掌控权的竞争也将一步步升级。

第二,海权优势之争。“维持有利于美国的区域力量平衡”事实上即确保美国在南海地区的压倒性力量优势地位不受挑战。美国认为,中国南沙岛礁建设、海上力量的提升等正在改变地区已有权力分配格局,美力量优势地位正在遭到侵蚀。美国及其盟友和伙伴国开始向南海地区集结优势兵力,增加在沿海地区的常态化军事部署,加大在这一海域的动态力量投射,就是为了巩固在本地区的压倒性力量优势。

第三,地区安全架构的主导权之争。双边同盟体系是美国主导的亚太地区安全架构的核心依托。2017年,特朗普政府提出“印太战略”之后,美国开始构建包含双边军事同盟、多边安全合作在内的新安全架构。美国认为,中国在南海地区不断扩大的影响力和对其他沿岸国的力量优势令菲律宾等国对美提供的安全保护失去信心,将逐步“蚕食”目前由美主导的地区安全架构。美国需要借助在南海“秀肌肉”“表强硬”来向盟友和伙伴国展示其对盟友提供安全保护的决心,维持美国同盟和伙伴国体系的稳定。2019年3月,美国首次公开表示:“在南海对菲律宾军队、飞机或公务船的任何武装袭击都将触发《美菲共同防御条约》第4条规定的共同防御义务。”美国除了借南海问题巩固军事同盟关系外,还把提升与越南、马来西亚等国的军事安全合作、扩大在南海地区伙伴国体系作为“印太战略”的重中之重。

南海大国竞争的主要表现。第一,美国及其盟友和伙伴国采取对抗的立场和政策。美国南海政策经历了四个阶段。20世纪60年代末70年代初至1994年,美国对南海处于“相对中立、有限关注”的阶段;1995至2009年,美国的南海政策向“有限介入”转变;2009至2018年,调整为“积极介入”阶段;2019年以来,美国对南海彻底转向“全面介入、选边站队、与中国全面对抗”阶段。

2010年以来,美国开始调整在南海问题上“保持中立”和“有限介入”的政策,转而采取“选边战队、深度介入”政策,不断加大对南海地区的战略投入。2019年是美国南海政策由“积极介入”“保持相对中立”向“选边站队、全面介入”过渡的转折点,这一时期美国从南海岛礁主权归属、海域争端、地区规则制定等领域采取与中国全面对抗的策略。2020年7月13日,时任美国国务卿蓬佩奥在“南海声明”中称,中国要建立一个“海洋帝国”,而美国与东南亚的盟友及伙伴站在一起,依据国际法律确定的权利与义务,共同保护它们对海洋资源的主权。美国将和国际社会一起保卫海洋自由及尊重主权的原则,反对任何试图把“强权即真理”的观念强加在南海的举动。就在蓬佩奥发表“7·13声明”的第二天,时任美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿戴维·史迪威在美国智库战略与国际研究中心“南海年会”上的演讲中,进一步对中国提出的“搁置争议、共同开发”倡议和“南海行为准则”磋商进行抹黑和诋毁。史迪威在演讲中称,中国的国有企业就像英国当年的“东印度公司”一样,是中国“经济胁迫战略”的工具,负责完成中国在南海的岛礁建设工程,中国海洋石油公司等企业是中国恐吓其他国家的“打手”;美国的利益与“准则”磋商息息相关,但中国要求东盟国家对“准则”磋商内容保持沉默,并限制东盟国家的利益诉求;中国试图控制南海油气资源开发。2020年8月24日,美国商务部以中国“军事化”南海为由,将24家参与中国南海岛礁建设的企业列入所谓实体名单,并对一些中国公民实施签证限制。

紧随美国的步伐,日本、澳大利亚及英国、法国等其他域外国家也把矛头对准中国。2020年7月14日,日本发布2020年《防卫白皮书》,大肆炒作“中国威胁论”和“中国扩张论”,称中国在新冠肺炎疫情期间,推动领土主张,在南海持续推动军事化的同时,亦企图推动由中国单方面改变的现状,使之变为既成事实。2020年7月23日,澳大利亚向联合国提交声明称,根据2016年7月12日“南海仲裁案”裁决,中国在南海的历史性权利“无效”;中国在西沙群岛划定直线基线缺乏法律依据,澳大利亚拒绝承认基于这样的直线基线对南海内部水域、领海、专属经济区和大陆架的任何主权主张;澳大利亚拒绝中国对南海岛礁和人工岛的领土主张,土地建设活动不能改变《联合国海洋法公约》对地貌特征的规定。此举表明,澳大利亚在南海问题上的“选边站队”立场已经显露无疑。2020年9月16日,法国、德国和英国三国常驻联合国代表团分别同时向联合国秘书长递交了内容相同的普通照会,援引2016年7月12日“南海仲裁案”裁决,否认中国的西沙群岛直线领海基线、南海诸岛的岛屿地位以及中国对南海的历史性权利。

第二,美国极力拉拢盟友和伙伴国组建以中国为“假想敌”的统一阵营。美国一直没有放弃通过公开和秘密渠道向日本、澳大利亚、英国、法国和印度提出以外交和军事方式介入南海问题的要求。在美国的施压以及越南等声索国的游说、拉拢下,出于自身战略利益考量,日本及英国、法国、德国等欧盟国家继续呼应美国派出军用船只进入南海开展单独或联合行动。2019年8月,欧盟国家首次就南海形势发表“欧盟涉南海形势联合声明”和“英法德涉南海形势共同声明”。这两份声明不仅公然为越南在中国南沙群岛万安滩海域采取的单边行动“站台”,还不点名地对中国在南海的正当反制行动发出指责,欧盟国家偏袒越方的姿态令人瞠目。2020年1月29日,英国皇家海军司令拉达金、法国国防部总督察长博纳旺蒂尔公开称,将考虑在南海持续部署舰艇的可行性。

第三,美国鼓励或规劝其同盟和伙伴国向南海集结军事力量,对中国实施威慑、侦察及进行战争准备。据不完全统计,2020年,美舰9次在中国西沙群岛临近海域、黄岩岛及南沙部分岛礁临近海域实施“航行自由行动”,全年向南海出动了超过4000架次战机和80艘次军舰,且美军机抵近侦察行动最近距离直达中国大陆海岸线50海里以内。美军除了几乎每日出动各型侦察机、轰炸机在西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛对中国实施近距离侦察或威慑外,还上百次地冒用他国民航电子代码、雇佣商用飞机执行军事任务。仅2020年1月至9月,美军就在南海开展单边、双边、多边军事演习超过10次,出动了包括“罗斯福”号、“里根”号和“尼米兹”号航母在内的主力作战舰机,其中,2020年7月份在南海的两次双航母演习规模为冷战以来所罕见。此外,日本、澳大利亚、英国、法国等诸盟友都积极配合、参与美军在南海的军事部署,纷纷加大在南海地区的军事行动。日本前后超过3次派舰配合美军在南海的联合军事行动;澳大利亚至少2次向南海出动“帕拉马塔”号护卫舰等主力舰船参加美国主导的军事演习。2020年7月19日至23日,美国“里根”号航母打击群还纠集日海上自卫队“照月”号护卫舰、澳海军“堪培拉”号两栖攻击舰在南海开展三边联合军演。

随着美国把南海作为向中国施加军事压力的主战场,加大推动盟友和伙伴国提升在南海的军事存在对其予以配合,域内外国家舰机在南海海域相遇的次数和危险系数均达到冷战结束以来的罕见水平,海上安全形势加速恶化。尤其是美军“任务式指挥”体制赋予一线人员以较大自由裁量权,加之中美双方业已建立的海空危机管控机制因美方的“冒进”而濒临“失灵”,两军在南海频繁相遇而导致擦枪走火的可能性增大。

第四,南海地区规则和话语主导权之争逐渐升级。2020年7月15日,时任美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿戴维·史迪威公开称,在“准则”磋商过程中,中国迫使东盟国家接受对各自国家利益的限制,而美国在南海的利益也面临威胁;中国试图通过“准则”将南海主张和“军事化”行动合法化的做法将不可接受。在美国看来,中国与东盟10国间的“准则”磋商将对其在本地区的规则掌控权构成挑战,尤其是中国将利用不对称性力量优势获得地区海上规则制定的主导权。因而,美国为了维护其在地区海上规则构建问题上的利益诉求,有必要通过与越南等南海声索国的内外合作来对“准则”磋商进程施加影响,尤其是避免规则制定的主导权落入中国之手。

无独有偶,英国等其他域外国家也在积极关注“准则”磋商。2020年9月30日,英国外交大臣多米尼克·拉布(Dominic Raab)访问越南期间与越南副总理兼外长范平明发表联合声明称,1982年《联合国海洋法公约》是划分各海域、主权权利、管辖权和对各海域的合法利益等的基础,《公约》是在海域和大洋上开展的各项活动需遵守的全面的法律框架。该声明强调,要充分有效落实《南海各方行为宣言》,尽早完成高效、务实、符合国际法的“南海行为准则”,确保遵守国际法,不损害第三国或第三方的权利。此外,在2020年12月21日举行的印越领导人视频会议上,印度总理纳伦德拉·莫迪不仅将越南描述为“印度‘东向行动政策’中的重要支柱及其《印度洋-太平洋愿景》中的重要盟友”,更强调“南海行为准则”磋商不应损害该地区其他国家的利益。

南海何以再度成为大国角逐之地

引发大国在南海新一轮竞争的动因既有静态的一面,也有因时代变迁和国际体系演变而带来的动态因素。南海特殊而重要的地缘位置、西方以控制和扩张为主要特征的海洋理念,是南海成为大国角逐之地的稳定因素,但这并非必然决定南海无时不处于大国竞争状态。稳定因素发挥作用往往是由于动态因素的影响。21世纪以来,逐渐产生的南海地区域外力量的结构调整、某些南海域内国家政策的调整、部分大国对地区权力分配态势的感知等动态因素成为南海再度爆发大国竞争的重要原因。

静态因素。第一,南海的地缘位置决定了其在全球国际政治格局中的特殊地位。英国地缘政治学家麦金德把欧亚大陆称为世界的“心脏”,进而指出“谁统治了东欧,谁就能控制大陆心脏地带;谁控制了大陆心脏地带,谁就能控制世界岛(欧亚大陆);谁控制了世界岛,谁就能控制整个世界”。南海位于太平洋和印度洋之间,被地缘政治学家视为“亚洲的地中海”,地处世界海洋的“心脏”。从某种意义上讲,“谁控制了南海,谁就可以控制全球海洋”。

南海不仅蕴藏着丰富的资源,而且具有重要的战略地位,是中国通往世界各地的重要通道,也是联通太平洋和印度洋的海上走廊。南沙群岛在南海诸岛中地理分布最广,从东南向西北伸展1000多公里,周边国家众多,而且通过南海的空中和海上航线基本上都要通过南沙群岛。从军事战略角度来看,占领了这些岛礁就等于直接或间接控制了从马六甲海峡到日本,从新加坡到中国香港,从中国广东到菲律宾马尼拉,甚至从东亚到西亚、非洲和欧洲的多条海上航道。

据统计,全球每年有5万艘左右的商船及近50%的油轮经过南海。中国现在80%的对外贸易量是通过海上交通完成的,海上贸易中又有80%经过南海通道。中国已是世界第二大炼油国和石油消费国,第三大天然气消费国,原油对外依存度近70%,天然气对外依存度超过40%。中国的原油进口主要来自中东和非洲,这些能源全部通过南海进入。虽然如今中国能源进口渠道实现多元化,但是目前大部分的原油还是经过南海通道,穿越马六甲海峡进入南海航线的原油,占中国石油进口总量的60%以上。

早在法国入侵越南时,法国就曾对西沙和南沙群岛的战略位置作出高度评价。1929年,法国驻中圻(今越南中部地区)钦使勒·福尔(Aristide Eugène Le Fol)指出,西沙群岛在战略上具有至关重要的作用,一旦被敌对方控制并建立海军基地,则可对“印支”的防御构成最为严重的威胁。法国航海委员会副主席伯京也认为,人们已无法忽略西沙和南沙群岛的战略重要性。如果一个强大的外国势力占领了这一地区,那么在战争中就可能对“印支”安全造成强大的威胁。设立在该地的潜艇基地可以封锁土伦(今越南岘港)和中圻,完全中断海上交通。北圻(今越南北部地区)和中圻之间的通信联络便不得不依靠铁路进行,即使如此,那些紧靠海岸线的铁路也都极易遭到海上战舰远程炮火的轰击。1937年,在二战爆发之前,法国海军副司令埃斯特瓦(Jean-Pierre Esteva)指出,英国人可以把西沙群岛作为中国香港和新加坡之间海上航线的一个重要观测站,日本人也可以把该群岛作为其南下扩张的海空军立足点。二战后,菲律宾亦一再以此强调南沙群岛对菲律宾安全的重要性。

在冷战期间,美苏两国争先在南海地区保持军事存在,都不愿失去在南海地区的地缘政治优势。美国一直到1991年才离开菲律宾苏比克海军基地,俄罗斯则在2002年离开越南金兰湾;近年来,美国已经重返亚太,并积极推行所谓“印太战略”,而俄罗斯也在试图重返亚太,重新进驻金兰湾。时至今日,南海的地缘战略价值仍然无可替代,这也是美国、日本等海洋强国在进入21世纪之后依然执意介入南海问题的重要原因。

第二,扩张型海权在西方世界经久不衰。美国海权理论家马汉在《海权对历史的影响》中直言不讳地指出,那种占绝对优势的海上力量对海洋的控制,将敌人的旗帜从海洋上驱逐,或只是允许敌人作为一个逃犯而出现;通过控制海洋这片广大的公用地,那种占绝对优势的海上力量实际上就是关闭那些进出敌人海岸的商业通道。正如马汉所总结的,以海军为手段、以制海权优势为目标进行海上扩张、控制主要贸易通道,一直都是西方各大国崛起的主要手段,曾经具有世界性影响力的大国,如荷兰、西班牙、葡萄牙、英国、日本、法国、德国,概莫能外。事实上,西方海权发展的历史线路就是:商业冒险与劫掠式殖民扩张(葡萄牙、西班牙)——商业资本扩张(荷兰)——工业资本扩张(英国、美国)。

历史上,英国、法国、日本及美国在南海的竞争也都以对这一地区的航运通道控制为目的。尤其,当东西方贸易随着西方国家工业化的快速发展急需打开远东工业制造品市场而爆炸性增加的时候,南海航运通道位置的重要性前所未有地增加。二战期间,日本将南海视为南下占领东南亚不可替代的战略通道,而南海岛礁作为前沿战略据点的重要性也随之凸显。美国从日本手中夺取南海航道控制权,为其在东亚地区赢得对苏联的冷战打下重要基础。

西方海权发展以控制全球海上航道为目的的“扩张性”内在特征,是南海自19世纪以来一直成为大国角逐的重要舞台的关键原因,也是自2010年开始大国在南海的竞争再次回潮的重要因素。冷战后一段时期内,虽然美国把亚太战略中心集中在以“日本—韩国”为中心的东亚地区,但从未放松过对南海航道的控制。2010年以来,中美在南海地区力量对比的变化引起美国对失去南海绝对控制权的担忧。因而,美国开始再次强调对南海航道的控制,并寻求通过军事、外交和规则制定等领域的能力提升来重塑其在南海的竞争力和领导力。

动态因素。第一,部分声索国的政策调整。冷战结束后,菲律宾、越南和马来西亚对华采取“两面下注”(对冲)战略(Hedging Strategy),一方面,提升与中国经贸合作、文化交流及一定程度上的安全领域的合作;另一方面,依靠美国和东盟来制衡中国。同样,三国也将“对冲”战略运用于处理南海问题上,采取介于“妥协”和“制衡”之间的折中方案,既保持与中国的接触与合作,同时不放弃海上权益扩张、不放弃寻求东盟和美国等域外力量的支持。具体而言,在政治上,利用各种多边机制和场合炒作“南海问题”、宣扬“中国南海威胁论”;在军事上,以基地使用、武器采购和联合军演等方式引入域外国家,扩大其在南海的存在;在经济上,通过“经济让利”“利益捆绑”等策略换取他国支持,引入西方石油公司进入争议地区进行油气勘采;在外交上,极力获取美国、日本等域外国家的支持,通过舆论造势、博取国际社会同情、诉诸国际法等“软手段”,试图胁迫中国让步,从“外部”和“内部”同时制衡中国。

第二,地区和国际权力结构的调整。中美力量对比的变化不仅引起美国的不适,国际体系中其他大国也对地区和国际权力结构的调整作出反应,其中,南海地区的大国竞争就是这种“反应—再反应”的结果。除了受美国影响外,各国力量此消彼长所引起的地区和国际权力结构变迁以及各国海洋战略的调整,也是南海地区大国角逐回潮的重要原因。日本、英国、法国等昔日海洋强国和印度、澳大利亚等新兴海洋大国,注意到了南海的地区秩序正进入冷战结束以来新一轮的调整阶段,因而纷纷采取新的南海政策。作为美国盟友,英、法等国在受美国施压的同时,也开始强调发挥更大影响来重新恢复中美在亚太地区的力量对比,并有意通过介入南海地区规则制定、维护南海地区势力均衡,达到防止中国“主导”南海秩序的目的。英国提出“全球英国”的目标表明,其有意恢复昔日的海洋强国地位,而介入南海问题则成为英国实现这一战略的内容之一。

第三,中美力量对比的变化及美国对中国南海政策的“过激反应”。美国基于权力压倒性优势的地区秩序,对中国的南海政策提出诸多限制性要求,这是中美南海博弈一再升级、2010年以来两国海军海上对峙逐渐形成常态的主要原因。但与美国相比,目前中国的兵力和装备研发、海外军事基地、可以提供合作的军事盟友等,仍然处于绝对劣势水平。同时,南海是中国不可替代的战略出海口和能源通道,攸关中国大陆南部地区的国防安全,且南海地区的局势稳定还是中国确保国内经济社会发展、周边环境稳定的重要组成部分。现阶段,中国并不愿意与美军在南海发生直接冲突。因此,出于遏止南海地区权力竞争加剧的考量,中国在2013年启动并极力推动加速“准则”磋商进程,2014年又提出“双轨”思路处理南海问题。此外,中国南沙群岛岛礁建设也是出于对美国在南海方向挑战中国国防和海上战略通道安全的考虑而实施的策略。

南海大国角逐将向何处去

中美南海博弈的本质是对西太平洋和南海地区秩序的主导权之争,是战略性的、结构性的,同时又是不可调和的。从美国的视角看,南海是维护其在西太平洋海上霸主地位不可或缺的海域,是实现美国式海权的重要咽喉水道,也是美国遏制中国崛起和牵制中国海上力量发展的重要抓手。

根据美国国会研究服务处公开的研究报告,美国把在南海的利益或目标分为战略和战术两个层面。其中,美国认为自身在南海的宏观战略目标包括(并不局限于此):履行美国对西太平洋地区的安全承诺,包括美国与菲律宾之间的军事同盟条约;维护并加强美国所主导的西太平洋安全架构,维护与条约盟国及伙伴国家的安全纽带;维持有利于美国与盟国及伙伴国的地区均势;捍卫和平解决争端的原则,抵制国际事务中的“强权政治”现象;捍卫“航行自由”(freedom of navigation)或者“海洋自由”(freedom of the seas)原则;防范中国成为东亚地区霸主;并使上述战略目标融入美中关系调整与美中战略竞争的国家大战略。具体战术目标有(并不局限于此):对中国在南海开展基地建设,向南海基地部署军事人员、军事装备与物资,在黄岩岛开展岛屿建造与基地建设,以及在南海划定直线基线、划定防空识别区(Air Defense Identification Zone, ADIZ)等行为进行劝阻;中止中国对菲律宾所占南沙岛礁的施压行为,让菲律宾渔民能更便利地进入黄岩岛周边海域;促使中国接受美国/西方对“海洋自由”的解释,并遵守2016年7月中菲南海仲裁案裁决结果。

而在中国看来,南海事关中国的领土主权、国家安全和发展利益。中国对南海诸岛拥有基于最早发现、命名、管辖、开发而形成的不可让渡的主权,对断续线广阔海域拥有基于历史和国际法基础的管辖权。同时,不可否认的是,南海对于中国的国防安全、战略通道和出海口及能源运输具有特殊意义。

因此,中美在南海的利益重叠点包括三个方面:一是中国海域管辖权主张与美国试图控制这一水域;二是中国基于领土主权而开展的岛礁建设与美国竭力维持地区力量对比的压倒性优势;三是中国海军和能源、货运船只通过南海与欧洲、非洲相连接,但美国试图将中国海军牢牢锁定在第一岛链范围之内,并试图将中国能源和贸易通道的安全掌控在自己手中。

“修昔底德陷阱”的提出者格雷厄姆·艾利森(Graham Allison)认为,美国和中国目前冲突丛生,正处于战争冲突的边缘,除非双方采取艰难且痛苦的行动来避免战争。艾利森同美国的决策精英们一样宣称,中国以为美国在西太平洋的地位正在衰落,中国在该地区的行动使美国加速撤退,而这一情况最明显的体现是在南海地区。他认为,南海是美中两个大国可能开战的五个主要地带之一。

美国战略界有不少人士预测,中国军事现代化及在南海的“切香肠”战略(salami-slicing strategy)将逐步突破美军的“第一岛链”封锁,令美军在西太平洋地区逐渐没落。因而,从奥巴马政府的“亚太再平衡”战略到特朗普政府的“印太战略”,美国试图重建在东亚地区的军事优势,通过前沿军事存在和调整同盟、伙伴国战略来再次强化对中国的遏制。美国在南海地区的军事、外交、舆论等全方位的打压,使得中国的领土主权、国家安全和发展利益面临巨大威胁。尤其是2020年,美军高频率、近距离的侦察行动显然是对中国的挑衅,并给中国国防安全带来挑战。

南海是否会真如艾利森所言,成为中美“修昔底德陷阱”的试验场?事实上,从结构性矛盾到引发战争,这二者之间存在诸多变量,换言之,结构性矛盾和战争并不存在必然关系。中美南海较量之所以逐渐陷入僵局,一方面,因为利益上的确存在冲突,但更多的是美方的战略判断和政策调整所致。从2015年美国重启南海“航行自由行动”以来,其军舰和战机在这一地区海空域行动并未受到有效遏止;同时,菲律宾、越南、日本、英国等国家也对美军“航行自由行动”予以支持。这说明,美国依然掌控南海地区力量对比的压倒性优势,中国在南海维权、南海建设行动及南海军事力量的增长并未从根本上改变地区力量结构。另外,美国在西太平洋地区依然拥有庞大的同盟、伙伴国及军事基地网络,相比于中国奉行“不结盟”政策,其对关键航道和水域的控制权依然远远超过中国。

因此,就如修昔底德所总结的,“使战争不可避免的真正原因是雅典势力的增长以及因此而引起的斯巴达的恐惧”,中美南海较量升级背后的深层次动因,是美国对中国势力增长的恐惧。但如上所述,中国势力增长并未根本改变地区战略态势,同时,中国多次表态无意与美国一决高下,且明确传达了中美应把对话与合作摆在首位的理念。然而,美国不是南海有关争议当事方,却出于一己私利,唯恐南海不乱,千方百计在南海挑动是非、兴风作浪,向南海增派最先进的舰机耀武扬威,频频以“航行霸权”行径威胁本地区安全稳定。毫无疑问,美方才是推动南海军事化的始作俑者,是本地区和平稳定的干扰者、破坏者和搅局者。美方借南海问题挑拨离间的行径,与本地区国家爱好和平的努力与愿望背道而驰。

中美南海竞争的结局究竟如何,取决于美方的战略选择及中美间的互动。倘若美国能回归理性对话、回归强调合作的轨道,中美之间围绕南海问题的心结将有望在反反复复的沟通中冰消瓦解。而一旦中美间的矛盾得到有效管控,鉴于失去了反华阵营的领导者及与美国密切的安全防务关系,日本、英国、法国、印度等其他域外大国在南海地区的竞争也将随着美国的政策调整而逐渐消退。

对中国的启示

中美结构性矛盾在短期内难以解决,双方在南海的竞争也将因此长期存在,且会随着日本、英国、法国、澳大利亚、印度及更多域外国家的介入而变得更加复杂。但是,南海局势事关中国周边的和平稳定,与实现中华民族伟大复兴和“两个一百年”奋斗目标息息相关。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、果断决策,通过岛礁建设、“准则”磋商等一系列积极作为,有效促进了南海战略态势实现扭转,为赢得对美国的竞争打下了坚实的基础。因此,一方面,未来中国应力求保“稳”,以“南海行为准则”磋商为契机,以海上务实合作为重要手段,促使美国及其盟友和伙伴国与我国建立涉南海问题的对话沟通机制,维持南海局势朝着趋稳向好的态势发展;另一方面,面对美国的全面遏制和打压,中国应通过海上硬实力和软实力建设“双管齐下”,最终赢得对美南海斗争的主动权。其中,建设一支能适应未来战争样式变化的海空军事力量,是我国在南海立于不败之地的不二选择。


(本文系2017年度国家社科基金青年项目“19世纪以来马六甲海峡地区华侨华人经济网络研究”的初步成果,项目编号:17CSS017)


【作者简介】吴士存,中国南海研究院院长,中国-东南亚南海研究中心理事会主席,博导、研究员。研究方向为南海史地、海洋划界、国际关系与地区安全战略。主要著作有《海疆声音——吴士存南海热点问题应答选编》、《南沙争端的起源与发展》、《Solving Disputes for Regional Cooperation and Development in the South China Sea: A Chinese Perspective》、《中国と南沙諸島紛争-問題の起源、経緯と「仲裁裁定」後の展望》、《国际海洋法最新案例精选》(主编)、《南海地区年度形势评估报告》(主编)、《南海评论》(主编)、《海南自贸港的未来与全球定位》(待出)等。

【来源】人民论坛·学术前沿.2021年第三期



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