吴士存:南海缘何再度成为大国角逐的舞台

选择字号:   本文共阅读 1764 次 更新时间:2021-03-01 10:30:51

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吴士存  

  

   【摘要】自15世纪末地理大发现以来,南海作为东西方贸易和文明交流、融汇的重要地区,一直都是大国角逐之地。当前,南海的大国竞争以中美较量为主,其他域外大国竞相参与,进行对规则创设、地区力量对比优势、区域安全架构领导地位、话语权及主导权的争夺。2010年以来,南海聚集了当前国际体系中几乎所有主要大国力量,除美国外,日本、印度、英国、法国、德国、俄罗斯甚至澳大利亚都在南海地区拥有各种形式的军事存在。究其原因,主要是南海的地缘位置决定了其在全球地缘政治格局中的特殊地位,同时也因为扩张型海权在西方世界经久不衰。此外,部分声索国的政策调整、地区和国际权力结构重塑、中美力量对比变化及美国对中国南海政策的“过激反应”也是重要因素。近年来,南海成为美国将国际关系推向大国竞争的试验场,中美双方在南海的竞争将长期存在,且会随着更多域外国家的介入而变得愈加复杂。未来,中国应力求保“稳”,以“南海行为准则”(下文简称“准则”)磋商契机、海上务实合作为重要手段,倡导美国及其盟友和伙伴国建立涉南海问题的对话沟通机制,促使南海局势朝趋稳向好的态势发展,通过海上硬实力和软实力建设“双管齐下”,最终赢得南海斗争的主动权。

  

   2017年12月,美国特朗普政府发布的《国家安全战略》报告中,将中国和俄罗斯定义为“战略竞争对手”,给国际体系打上深深的“大国竞争”烙印。基于大国竞争的战略定位,特朗普领导美国开启全方位、全政府对华打压、遏制的进程,发起对华“科技战”“贸易战”“制裁战”“意识形态论战”以及在安全领域的角逐。其中,南海成为美国发起对中国军事安全领域战略竞争的最前沿。在战略和政策设计上,特朗普政府在其《国家安全战略》《国防战略》等多份高级别战略性文件中,把中国在南海的政策举措引为挑战美国在印度洋—太平洋地区秩序乃至国际秩序主导权的“铁证”。在外交上,美国除了极尽所能打压遏制中国外,还拉拢日本、澳大利亚、英国及印度拼凑所谓反华、遏华统一战线。在军事上,美军在南海针对中国的威慑、侦察和战场测试的行动力度直线上升。从2018年9月30日的“迪凯特”号事件,到2020年美军双航母南海演习中与中国人民解放军在西沙海域常规联合军演争锋相对,中美南海对抗烈度持续上升,南海也因两国的竞争而被笼罩在战争阴云之下。

   诚如历史所呈现的,自15世纪末地理大发现以来,全球海洋贸易快速崛起,南海作为东西方贸易和文明交流、融汇的重要地区,一直以来都是大国角逐之地。一直到冷战时期美苏对峙,南海经历了数百年殖民主义和帝国主义争霸时代。其中,19世纪以来,南海海上权力分配历经19世纪至20世纪40年代的“多强并存”、冷战时期的“两强争霸”、20世纪90年代以后的美国“一家独大”等多个阶段。

   权力竞争是国家间关系的永恒话题,美国从未放松过对这一地区权力优势的追求。进入21世纪以来,前所未有的全球一体化、科技发展水平及国际规则体系逐渐催生了新的海洋秩序,形成新的海洋观念。贸易、保护、科研及可持续发展等新兴海洋观已深入人心,核武、核动力舰船等大杀伤力军事技术和《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)等国际法规则使得国家间海洋军事冲突的成本极大增加。因此,产生了两个至关重要的问题:其一,南海作为世界最为繁忙的贸易通道,且该地区事务拥有《公约》《南海各方行为宣言》及“东盟地区论坛”等诸多可供缓解矛盾、促进合作的机制,何以会再度引发大国竞争?其二,此轮大国竞争与历史上其他阶段有何不同,是简单的历史重演,还是另有深层次动因?这是本文尝试回答的问题。

   大国在南海角逐的历史与过程

   反观历史,英国、法国、美国、日本等殖民大国曾先后入侵南海,相互展开竞争,均对后来南海争议产生实质影响。随着二战后国际体系进入两极对峙的冷战格局,南海成为美苏争夺的重要地带。21世纪以来,以美国为主导、其他大国纷纷参与的新一轮南海大国博弈愈演愈烈。大国竞争成为影响中国维护南海地区和平稳定以及中国与周边声索国和平解决南海争端的最大干扰因素。

   帝国主义、殖民主义时代。19世纪40年代,伴随西方全球扩张向远东地区的延伸,英、法、美等国纷纷开始大规模进入南海,并在南海周边地区建立支撑其在东亚开展贸易和军事扩张的海外基地。其中,美国在1898年赢得美西战争后,获得亚洲第一个前沿军事基地——菲律宾。法国在1884年6月通过《巴特诺条约》(Protectorate Treaty)获得在越南的军事基地之后,为了维持其在南海的权力优势、抵消来自其他海上大国的威胁,于1898年底提出在西沙群岛和南沙群岛建立军事据点。英国海军部和空军部在1930年法国占领南沙群岛南威岛(Spratley Island)后提出,南沙群岛处于新加坡到香港的战略通道上,既可以作为燃料补给站(refueling bases),也可以选择某些岛礁供海军训练使用。除了西方大国外,日本在日俄战争、中日甲午战争之后,对外扩张的野心也开始一步步膨胀。日本海军从20世纪20年代开始通过赞助商业活动的方式,逐步向东沙群岛、西沙群岛和南沙群岛渗透。

   从20世纪初到第二次世界大战结束,以法国和日本竞争为主、英美等其他大国竞相参与,构成了这一时期南海地区秩序演变的主线。其中,法国和日本先后在南海制海权竞争中占据优势地位。20世纪30年代,法国出于对日本“以商业活动掩护军事行动”挑战欧洲在南海主导地位策略的担忧,开始出动海军占领西沙群岛和南沙群岛部分岛礁。1930年~1933年,法国先后占领了南沙群岛南威岛和安婆沙洲、北子岛、南子岛、太平岛、南钥岛、中业岛、鸿庥岛和杨信沙洲等9个岛屿(史称“九小岛事件”),日、英两国政府发表了抗议,三国围绕南沙岛礁的占有问题发生了争执。

   第二次世界大战爆发之后,南海诸岛及航道的地缘战略意义愈加凸显。1939年3月,日本在占领海南岛之后向西沙群岛和南沙群岛发动进攻,从法国手中争得了在南海地区的制海权和制空权,太平岛等南海岛礁成为日本南向扩张、从海上向菲律宾、新加坡、马来西亚和印尼等东南亚国家发动进攻的“跳板”。在完成对西沙群岛、南沙群岛的实际控制之后,日本把非法占领的南沙群岛部分岛礁统称为“新南群岛”,划归中国台湾省高雄市管辖。

   伴随法、英、美及日本等殖民主义大国为获取制海权和制空权压倒性优势地位而纷纷出动海军占领南海岛礁,南海的地区秩序也由传统以共同存在、和平开发为主,迈入大国地缘政治竞争时代。在原有秩序中,中国依据持续不断的历史实践管辖南海,与周边地区共同开发南海资源,使得南海海洋地物归属关系清晰,海域使用与资源开发井然有序。但是,殖民主义大国的侵占和相互竞争打破了中国与周边国家间在南海原有的关系,给南海问题的产生埋下“隐患”。法国对相关岛屿的占领事实上开启了越南对南海岛礁及其附近海域提出要求的历史进程,在此之前越南从未对南沙群岛主权及海域管辖权提出过任何主张。二战后,国际体系虽对日本军事占领作出安排,但越南、菲律宾纷纷将“归属不清”作为其南海主张的重要依据。

   冷战美苏两极对峙时期。第二次世界大战结束后,中国政府依据战后国际安排恢复行使对南海诸岛的主权。从1946年到1948年间,中国政府派遣“中业”“太平”号等数艘军舰接收被日本殖民者占领的南海诸岛,并在岛上树立宣示主权的石碑。同时,中国政府在1948年还向国际社会公开发布划有十一条断续线的“南海诸岛位置图”,进一步明确中国对南海海域管辖权的主张范围。南海地区内外各国对于中国公布的断续线和南海诸岛位置图并未提出异议,南海秩序也短暂回归到领土主权归属明确的正轨。

   随着国际体系进入两极对峙的冷战格局,南海成为美苏争夺的重要地带。菲律宾、越南等东南亚国家成为两个超级大国竞争地缘政治优势所依赖和拉拢的重要对象,防止对方获取在南海地区制海权、制空权的压倒性优势,遂成为美苏各自倚重的重要战略目标之一。在此期间,南海周边的中国台湾、菲律宾、印尼和马来西亚附近的岛礁成为美国亚太“岛链战略”的第一线。其中,菲律宾是美国在东南亚最主要的军事基地和军事同盟,美国对菲律宾也负有安全保护的责任。菲律宾的苏比克湾等南海周边海军基地一直是美国在远东最重要的前沿存在,直到1991年,美军因菲律宾终止1947年签订的《美菲军事基地协定》(United States-Philippines Military Base Agreement)才离开苏比克湾海军基地。同样,越南也先后成为美苏争霸东南亚的主要笼络对象,并都将越南纳入自身的远东军事安全框架之中。越南金兰湾先后是美国和苏联在东南亚的主要军事基地,直至2002年,俄罗斯才撤出金兰湾。

   20世纪60年代至80年代是越南和菲律宾武力占领南沙岛礁的“高潮期”,同时也是冷战的“转型期”和中国外交的“困难期”。根据解密的历史资料,南越西贡政权和菲律宾在20世纪70年代都曾就南海的主张问题向美国提出过安全保护请求。美国对于两国的要求并未应允。当时中美关系正常化进程处于关键阶段,中国对于越南、菲律宾武力侵占南沙群岛岛礁只能采取相对克制的态度,越、菲两国也正是抓住了中方受中美关系掣肘的时机,掀起了武力占领南沙群岛的第一波浪潮。同时,中苏关系在1960年至1978年间从“分裂”逐步走向“对抗”,反之,苏越关系则日趋密切。1978年11月,苏越签订《苏越友好合作条约》,两国建立军事同盟关系,苏联获得越南金兰湾和岘港军事基地的使用权。在中—苏—越特殊三边关系的背景下,越南利用苏联的军事同盟支持,于1978年以后数次军事占领南沙群岛部分岛礁,中国则因苏联的掣肘而不得不暂时保持克制。

   因此,南海不可替代的地缘战略意义使其成为美苏冷战对抗中争先控制的地带。中国处理南海问题不仅需要考虑自身与越、菲等国的双边关系,还需兼顾同美、苏及越、菲的关系。越南与菲律宾正是抓住了冷战时期两极对抗对其的有利时机,在20世纪60至80年代大规模占领南沙群岛部分岛礁。

   21世纪的南海大国角逐。2020年12月3日,美国国会下属研究机构——美国国会研究服务处的一份研究报告称,1991年苏联的解体标志着持续了近半个世纪的美苏冷战落下帷幕,国际体系由“两极”或“多极”的大国竞争状态向美国作为唯一超级大国主导的“单极”模式转变。特朗普政府将中国和俄罗斯定义为战略竞争对手的做法,无疑是向全世界宣示国际体系又回归大国竞争时代。那么,美国究竟何时掀起了新一轮的南海大国竞争浪潮?

   2010年7月,时任美国国务卿希拉里·克林顿在越南河内参加第43届东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum)外长会议期间,高调就南海问题发表讲话,公开表明美国在南海拥有重要的国家利益,表示“对南海岛礁领土主权争端不持立场,但各方应依照《公约》主张领土及其附带的海洋空间权利”。这标志着美国在南海问题上开始改变“保持中立”和“有限介入”的政策,转而采取“积极介入”的南海政策。此后,美国逐渐把南海问题视为调整亚太战略布局、重施对华“遏制战略”的抓手,增加在南海地区的军事、外交等战略投入。2017年,特朗普上台后美国对华采取“竞争”战略,开始深度介入南海争端。2019年以来,美国南海政策转向“全面介入、选边站队”阶段,从南海岛礁主权归属、海域争端、地区规则制定等各个方面发起了针对中国的全面对抗。2020年7月13日,时任美国国务卿蓬佩奥的南海声明是美国放弃在南海有关争议上“相对中立”立场的标志性事件。

此外,日本、英国、法国等昔日海权大国,以及印度、澳大利亚等新兴地区性海权国家,在美国影响和自身利益诉求两方面原因的作用下,也都纷纷采取扩大军事存在的方式对南海地区投射影响力,(点击此处阅读下一页)

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