肖金成:增长极战略与新区开发区建设

选择字号:   本文共阅读 609 次 更新时间:2021-01-26 15:41

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肖金成 (进入专栏)  

改革开放40多年来,“增长极战略”在我国区域经济发展中发挥了非常重要的作用。

一、增长极战略

增长极作为一种战略,虽然国家从未在任何正式文件提及,但增长极理论和实施增长极战略的实践是存在的。

(一)区域增长极理论

区域增长极理论是在法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁的增长极理论基础上发展起来的。佩鲁研究提出:经济增长并非在所有行业和空间均匀分布,而是首先出现和集中在具有创新能力的行业,这些具有创新能力的行业常常集聚于经济空间的某些点上,这些点就是增长极。区域经济学者发现,经济增长率先发生在增长极上,然后通过极化与扩散效应对区域经济活动产生影响,增长极在自身不断扩大的同时,也通过各种方式不断向外扩散,从而带动整个区域经济的发展。

(二)20世纪80年代:深圳的崛起

20世纪80年代,我国设立了四大经济特区,第一个就是深圳。深圳通过40多年的发展快速崛起,由宝安县的一个小镇发展成为一个人口超过千万的现代化国际大都市,这是世界城市建设史上的一个奇迹。在历史上,很难找到能够在如此短时间内发展如此快、如此大、如此好的案例,所以深圳这个案例充分证明了增长极理论的正确性和有效性。

深圳特区于1980年8月26日成立。当时确定的面积是395.81平方公里,是宝安县所辖的一个镇,并不是把整个宝安县都作为特区,而是把面积300多平方公里的一个镇设立为特区。当时考虑的是范围不能太大,如果范围太大,要投入更多的经济要素,很难在短时间内形成比较完善的基础设施,其效果就不会那么好。

从1979年到1998年间,西部10个省投向深圳的资金约800亿元,所以深圳的迅速发展得益于前期大量的投入,改善了基础设施。当然,还有开放的政策、体制的创新、大量人才的聚集等因素。比较一下,同期国家设立了四个特区,还有珠海、汕头、厦门,实行的是同样的政策和体制,但其他三个都与深圳不可同日而语。

基础设施完善,加上开放的政策和体制创新,吸引了大量的要素,产业快速发展。2010年,深圳的地区生产总值达到了9510.91亿元,也就是接近1万亿元。2019年,深圳的地区生产总值达到2.6万亿元,甚至高于我们中西部一个省的地区生产总值。直到前几年,深圳才把整个宝安县全部纳入到特区范围内,面积达到1 000多平方公里。由此可见,深圳市发展很快,并不是靠面积大,恰恰是面积小,才能取得如此好的效果。2019年8月,中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,支持深圳成为建设中国特色社会主义的先行示范区。应借鉴深圳的发展经验,如何将一个欠发达地区发展成为发达地区,值得我们思考。

深圳的崛起带动了珠江三角洲地区的发展。在它崛起的过程中,对区域经济的发展起了很大的带动作用。珠江三角洲地区过去并不发达,改革开放之初还非常落后,由于深圳的崛起,发挥了示范作用,与其相邻的东莞、顺德、南海等地均受到深圳的辐射发展起来了。珠江三角洲地区从不发达地区变成了发达地区。

从深圳的案例来看,深圳就是一个新的经济增长极,通过完善条件,集聚经济要素,迅速崛起,并带动周边地区的发展。从珠江三角洲城市群到粤港澳大湾区,对标纽约、旧金山、东京三大湾区,提高国际竞争力和影响力,发展目标也在不断提升。

(三)20世纪90年代:浦东的崛起

浦东新区是1990年成立的,当时浦东新区的面积是532.75平方公里,比深圳多不到200平方公里。2009年4月将南汇区划入,面积达到1210平方公里,占上海全市面积的1/5。2019年,GDP达到12 734亿元,占上海全市GDP总量的1/3。

浦东新区发展也很快。20世纪80年代,上海的住房很紧张,很多人住在阁楼里,所以上海市就在浦东建了一些房子。但是浦西的居民流传这么一句话:“宁要浦西一张床,不要浦东一间房”。这句话可能上海人民都知道,全国人民也知道。虽然住房紧张,上海人仍然不愿意到浦东去居住,因为隔了一条黄浦江,过黄浦江靠轮渡,很不方便,所以谁都不愿意去浦东。但是现在呢?应该说浦东已成为上海的标志区,到了上海没到浦东去,就等于没有到过上海。

短短30年,浦东发展这么快、这么好,得益于增长极战略的实施。其实施步骤是:首先找准一个点,范围不必太大,然后给予大量的投入,改善基础设施条件,同时也改善投资环境,这样就能迅速推动其发展。浦东的发展成为推动中国经济增长的发动机,不仅带动了长江三角洲城市群的发展,同时也拉动了长江经济带的发展。在此之前,1988年,我国设立了第五大特区,也就是海南经济特区,面积3万多平方公里,开放程度很高,政策很优惠,但聚集要素和发展速度远远不如浦东新区,更赶不上深圳特区。

(四)增长极效应

不管深圳也好,浦东也好,它们都有一个效应,即“增长极效应”。

历史上,远古部落时期,居住比较分散,村落规模相差不多。后来由于交易需要,出现了一些集镇,集镇的规模也相差不多。但国家出现之后,就出现了规模较大的城市。究其原因,国家设立了首都,占地面积不大,发展很快,而诸侯居住的地方又比除了首都之外一般的地方发展得快。到了现代社会,省会城市比地级城市发得快,地级城市比县城发展得快。这就是增长极原理。

但那都是历史形成的,而非主观上发展的,像古代的西安、现在的北京,比周边发展得快、发展得大。但深圳和浦东,既不是首都,也不是省会,而是设立一个区,然后给予比较大的投入,实施比较优惠的政策,从而发展起来形成良好的效应,这就是“增长极效应”。

关于增长极效应,有三个特点:

一是世人瞩目的焦点。一个地方要加快发展,基本条件是什么、发展目标是什么、发展潜力有多大,要让大家知道。为什么要让大家知道?这就是广告效应,还可叫“眼球效应”,主要是给广大投资者传递信息。通过采取一些举措,发挥出乎意料的效应,出现“一石激起千层浪”的效果。深圳特区、浦东新区、天津滨海新区、两江新区一经推出,家喻户晓。2017年,雄安新区设立,犹如“一声春雷震天响”,在很短时间内世人皆知。

特区也好、开发区也好,是为了把更大范围的经济要素聚集起来而设立的。要给投资者传递一个信息,这个地方未来是国家或省市的发展重点,有很大的发展潜力。资本的本质是追求利润,投资者手握资本,在全世界范围内寻找投资机会,一旦发现就会把资金投到那里去。所以,建立特区就是向投资者传递一个信息,这里发展潜力大、投资机会多,来到这里就会有很高的收益。特区成为世人瞩目的焦点,大大小小的投资者纷至沓来。

二是人才聚集的“高地”。有句话叫“人往高处走”。人们愿意不断选择到更有发展前途的地方,高素质人才愿意去的地区,一定发展很快。聚集人才是增长极战略的必要条件,很多投资者会把人才来不来作为一个重要的选择因素。

众所周知,硕士、博士毕业后就业选择城市多是北上广等大城市,发展机会多。近年来除了北上广以外,还加上了深圳,在某种程度上,现在深圳对人才的吸引力度已经超过了北上广。所以增长极一定是人才聚集的高地,这也是判断这个地方能否发展更好的标志。

三是要素流动的“洼地”。为什么叫“洼地”?有句话叫“水往低处流”,资本要素像水一样流向低处。这里的“低”指的是成本低,低成本是投资者选择的重要条件。资本追逐利润,哪里利润高,就会向哪里聚集。利润高实际上就是投入成本低而收益率高,比如说土地成本低、基础设施成本低、劳动力成本低等。成本越低,利润就越高。

在市场经济条件下,要素自由流动,资本最后实现了平均利润。在全球化背景下,资本在全世界范围流动,但资本流动具有选择性,那就是选择成本低的地方,即成本越低,利润越高。所以实施增长极战略,就是要实现成本的降低,把成本“洼地”效应发挥出来。

二、开发区:所在地区的经济增长极

建立经济技术开发区是改革开放的重要战略举措,实践证明是成功的。开发区发挥了体制创新的功能,在大力引进和利用外资、不断进行各种超前改革和试验等方面做出了重大贡献,推动了区域经济的持续高速发展。经过艰苦探索和奋力开拓,已成为所在区域经济发展的增长极、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。

(一)开发区的设立

1984年,国家在14个开放城市设立了经济技术开发区,有北海、湛江、广州、福州、温州、宁波、上海、南通、连云港、青岛、烟台、大连、秦皇岛、天津。至1999年,共设立了32家国家级经济技术开发区。

(二)开发区的发展战略

开发区从设立开始,就实施了比较明确的发展战略。

一是体制创新战略。圈一块地很容易,关键是能否推动体制创新。每一个开发区的管理机构(管理委员会)级别都比较高,人员精干高效,决策高度集中,没有传统政府固有的推诿扯皮、相互掣肘、官僚作风,推行一条龙服务,首问负责制。因此,体制创新很关键。

二是“三个为主”战略。以工业为主,以外资为主,以外销为主,这是与当时的时代背景相适应的。开发区所在的地区经济实力弱,需要吸引外商投资,提高技术水平、管理水平。几乎所有的开发区,都远离母城。发展工业要依托城市,但当时地方政府领导人认为,招商引资吸引了外国企业,会不会把资本主义腐朽的一套带进来,就像开窗通风,没有纱窗,苍蝇蚊子会不会飞进来呢?为了避免这种情况,开发区一般设在离城市很远的地方,比如天津开发区离市区40公里;青岛开发区在黄岛,与青岛隔海相望;大连开发区离大连市区30公里,职工通勤需要很长时间。1999年,我们提出“三个并重”战略,就是二三产业并重、内外资并重、内外销并重。开发区不仅要发展工业,也要发展服务业。后来改为产城融合,就是工业和商贸居住区不要离得太远,要工业和服务业同时发展。内外资并重,就是不仅吸引外资,也要吸引内资。青岛开发区最早提出,开发区之外都是“外”,不管是国外资本、还是国内资本,不管是国有企业、还是民营企业,只要进到开发区来,都可以享受开发区的政策,可以得到和外资一样的服务。为什么要把内资吸引进来呢?因为国内企业到开发区发展,基础设施比较好,花很少的资金,就能够尽快投产。

三是滚动开发战略。建设开发区的目的不是搞房地产,而是发展工业。第一,增加就业岗位,吸引劳动力。第二,创造税收,为政府财政做贡献。开发区开始时采取与特区相同的政策,即“3免2减半”(3年免税,2年减半征税),5年过去后,税收提高得很快。开发区的面积一般是30平方公里,如果达到五通一平或七通一平的基础设施建设水平,每平方公里就需要投资1亿元人民币,30平方公里就需要30亿元。政府一次拿不出来这么多钱,就采取分期实施,滚动发展,先在10平方公里投入10亿元,过一段时间,再发展第二期,谓之统一规划,分期实施。

(三)开发区的功能和方向

建立经济技术开发区是改革开放的重要战略举措,实践证明是完全成功的。开发区发挥了体制创新的功能,在大力引进和利用外资、不断进行各种超前改革和试验等方面做出了重大贡献,推动了区域经济的持续高速发展。

1.开发区的功能:产业聚集平台

开发区的功能说到底就是产业聚集平台。因为设立开发区就是聚集产业,开始是以工业为主,后来又发展服务业;开始只吸引外资,后来也吸引内资。开发区因为基础设施好、政策好、服务好,企业愿意来,所以发展很快。创造的地区生产总值有的可以占整个城市的一半以上。

2.开发区的方向:新城区

开发区的方向就是建设新城区,很多开发区已成为所在城市的标志区。开发区经过几十年的建设和发展,已基本开发完毕,成为一个新城市或城市的重要组成部分——新城区。开发区体制不能长期维持,应恢复政府体制,建立人大政协、法院。这不是旧体制复归,而是由开发建设阶段转入城市管理阶段。开发区管委会应开辟新的战场,占领新的制高点。

三、新区的规划与建设

有学者经过调研发现,每一个开发区都有自己的苦衷。例如,有的开发区开始规划了30平方公里,分三期建设,但过了10年、20年,30平方公里全部开发完毕,等到需要扩建的时候,发现周边挤满了各式各样的产业或者居住区,开发区变成了孤岛,无法在周边继续开发,这就是经验教训。天津开发区政策研究室原主任王恺写了一本书,叫《走出孤岛——中国经济技术开发区概论》。不能把开发区建成一座孤岛,能否规划得大一些,比如500平方公里至1 000平方公里,既有工业区,也有生活区、农业区,还有生态区,名称不叫开发区,也不叫特区,就叫新区。新区就这样应运而生了。

(一)新区的分布情况

第一个新区是浦东新区,后来有了天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山新区、甘肃兰州新区、广东南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、四川天府新区、辽宁大连金浦新区、湖南长沙湘江新区、江苏南京江北新区、福建福州新区、云南滇中新区、吉林长春新区、黑龙江哈尔滨新区、河北雄安新区,共19个。这些新区有一个共同特征就是每个省只有一个,举全省之力建设一个新区,集中投入,增长极效应才能体现出来。新区就是这个省的经济增长极,通过集中投入,改善基础设施,改善营商环境,吸引更多的经济要素。

(二)新区的功能定位

为什么要建立新区,新区的功能是什么,新区的目标是什么呢?

一是新区是所在省市新的经济增长极。通过新体制、新政策、新模式,使其迅速发展起来,带动周边区域发展。

二是所在大都市的“反磁力中心”。我国的直辖市、省会城市的城市规模已经很大,有的500万人,有的已超过1 000万人,大城市病很严重,但吸引力还很大。打造“反磁力中心”,达到疏解都市的功能,引导产业转移,可起到一石二鸟的效果。

三是新的产业集聚区。不是建新城,也不是开发房地产,是发展产业,集聚经济要素。因此,新区是放大的开发区。

四是科学发展示范区。新区是规划区,规划面积很大,有的500平方公里,有的1 000平方公里,有的超过2 000平方公里,如天津滨海新区面积2 270平方公里。有人质疑,搞建设需要那么大吗?面积大并不是问题,应吸取开发区的教训,不要搞成孤岛。把更大范围纳入规划,有利于科学发展,规划范围内包括建设区、农业区和生态区。建设区不超过500平方公里,保留湿地和林地,其他空间发展农业。

(三)新区的开发模式

新区的开发模式可概括为“三集主义”,即集中发展、集群发展、集约发展。集中发展就是不要到处布点,要实现产城融合;集群发展就是发展产业集群,完善上下游配套,延伸产业链;集约发展就是集约利用土地,单位面积有更多的投入和产出,杜绝浪费土地和粗放利用土地的现象。

(四)东北的新区

东北振兴,路在何方?突破口在哪里?就是要从点上突破,培育新的经济增长极。东北地区有三个国家级新区,金普新区、长春新区、哈尔滨新区。全国共有19个新区,很多省是没有的,东北每个省都有一个,这说明国家对东北很重视,对东北振兴很重视。如果东北三省能够集全省之力建设新区,加大投资力度,完善基础设施,改善营商环境,并吸引投资者的眼球,东北的振兴就大有希望。


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