肖金成:都市圈与城市群的形成机理

选择字号:   本文共阅读 2372 次 更新时间:2023-02-17 00:19

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肖金成 (进入专栏)  


党的二十大报告提出:以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。城市群和都市圈是区域发展的不同形态,二者都是城镇化的重要载体,和超大城市、特大城市以及辐射功能强的大城市有密切的关系。构建大中小城市协调发展格局,应以城市群和都市圈为依托。本文结合我国城市群、都市圈发展的现实,谈一谈对城市群和都市圈的认识。

一、促进“同城化”,打造轨道上的都市圈

都市圈是都市辐射影响的区域,是城市圈的特殊形态。所有的城市都不是孤立的,不管是大城市还是小城市,与周边地区均存在密切的经济联系。城市和农村是一种分工关系,有了一定规模的城市,农产品的价值才能够顺利实现,城市居民是农产品的消费者,农村居民也是工业品的消费者。城市不可能孤立存在,凡是城市都有影响范围,谓之城市圈。

到了近代,随着工业化和城市化的推进,交通条件的变化,城市也不再受制于周边地区农产品的供给,城市规模越来越大,出现了几百万人的大城市、特大城市、超大城市。多大的规模可称为都市,在汉字的语境中,都市本身就含有大的意思,从没有把中小城市称为都市。国际上没有统一的标准,实际上也很难严格来界定,实力不同,结构不同、购买力不同,交通条件不同,甚至是体制不同,影响范围也不同。中国的基本特征是人口多,东中部地区人口又比较密集,所以,中国对都市标准的界定相对应高一些。根据建设部对城市标准的界定,城市常住人口1000 万人以上叫超大城市,500 万到1000 万叫特大城市,300万到500 万叫I 型大城市,100 万到300万叫II型大城市。100万人刚刚进入大城市的门槛,称为都市有点勉强,300 万人及以上的I 型大城市称之为都市不会有异议。因此,都市的标准应明确为城市常住人口300万及以上。

国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确:都市圈以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心。由此看来,都市的数量决定都市圈的数量。一般来说,有多少都市就有多少都市圈,但也有例外情况,如两个都市离得很近,辐射范围基本重合,两个都市圈合二为一。还有一种情况就是一个都市的辐射范围完全覆盖了另一个都市的辐射范围甚至一个都市的辐射范围覆盖了多个都市的辐射范围,如上海的辐射半径可达200公里,辐射范围很大,虽然附近的苏州、宁波城市规模也很大,因都在上海都市圈范围之内,只能作为上海都市圈的组成部分。有的都市辐射的范围与另一个都市辐射的范围重合一部分,因此,仍有存在的价值,如天津与北京的辐射范围虽然重合一大部分,但并未完全重合,所以天津都市圈仍有一定的辐射功能。

辐射是一个物理概念,指的是由发射源发出的电磁能量中一部分脱离场源向远处传播不再返回场源的现象。城市作为区域的中心对周边地区发生影响,区域经济学也把这种现象称为辐射。辐射强度随着距离扩大而逐步衰减,从城市中心到辐射强度为零的距离称为辐射半径。辐射半径一般根据人流、物流、资金流、信息流等因素计算确定。一般来说,都市的规模越大,辐射半径也越大。有时也根据都市人口规模、经济规模和交通条件综合判定。

最早提出都市圈概念的是日本人。日本有三大都市圈:东京都市圈、名古屋都市圈、阪神都市圈,沿“新干线”一字排开。日本学者以通勤人数进行计算,并认定如果有15%的人与核心城市存在通勤关系(就是住在周边地区,每天到城市上班),就属于都市圈的范围,所以,都市圈又称通勤圈。中国和日本不同,一是中国的城市虽然规模很大,轨道交通却不发达,住在周边地区乘坐火车到核心城市上班的极少;二是中国拥有汽车的家庭并不是很多,住在周边开车到核心城市上下班的也不是很多;三是中国城乡发展水平有很大的落差,体制也有很大不同,很难做到远距离通勤。所以,用这一指标计算都市圈范围的方法并不适用于我国,而用空间距离、联系强度等指标进行计算比较符合实际情况,如一小时交通圈,即运货的卡车在高速公路上行驶一小时至两小时的距离。如丰田汽车的零部件生产企业分布在位于名古屋市的总装厂200 公里的范围内,能够做到零部件直接进入装配线,最大限度降低成本。

一小时交通圈也就是卡车在高速公路上行驶一小时,距离大约100 公里。一般情况下驶出了本市行政区范围,进入另一个城市或进入另一个地市行政区的辖区。因此,都市圈规划和建设首先遇到的问题是区域合作,需要若干行政区进行协商,共同推进。

中国有多少个都市圈?有多少个都市,就有多少个都市圈。根据“七普”的统计数据,上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津的城市常住人口超过1000万;武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连等城市的人口超过了500 万;南宁、石家庄、厦门、太原、苏州、贵阳、合肥、乌鲁木齐、宁波、无锡、福州、长春、南昌、常州等14 座城市常住人口超过300 万,共计35 座,东莞、佛山、宁波、无锡、常州五座城市分别位于上海都市圈和广州都市圈范围之内。按照常住人口300 万人以上可称之为都市的标准,因此,我国已有30个左右的都市圈。

透视一下现有的都市圈,可以发现,一市独大的情况比较多,像武汉、西安、昆明、太原、南昌、南宁等,大多位于中西部,在100 公里甚至150公里范围内,没有100万人以上的城市,首位度很高。原因虽有多方面,有历史原因,有体制原因,有区位原因,有经济原因。弊端和负面作用也很明显,一是虹吸效应越来越大,要素被吸引到核心城市,周边地区很难发展起来,正所谓“大树底下不长草”;二是核心城市随着规模的扩大,要素成本不断提高,交通拥堵,环境恶化,有些城市已患上严重的“大城市病”;三是城市治理的难度越来越大,城市内涝,疫情传播等不确定性风险增加。通过规划建设现代化都市圈可以有效解决这些问题。

2019年2月19日,国家发展和改革委员会发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出:“建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段,既有利于优化人口和经济的空间结构,又有利于激活有效投资和潜在消费需求,增强内生发展动力”。规划建设现代化都市圈在实现经济高质量发展、促进区域协调发展、推进乡村振兴、形成布局合理的城市群等方面都具有重要的现实意义。

一是有利于实现经济高质量发展。规划建设现代化都市圈,不仅有利于提高资源要素的利用效率,而且有利于人才交流、促进科技创新。都市是高素质人才的集聚地和科技创新的发源地,与周边城市加强合作,形成产业分工,即都市重点发展现代服务业,承担科技创新功能,发展文化会展,周边城市发展制造业,小城镇发展零部件和农产品加工业,农村发展现代农业。有利于提高资源要素利用效率,减少排放和污染,治理大气、土壤和水等污染。

二是有利于促进区域协调发展。增强都市对周边地区的辐射带动功能,加快都市周边中小城市的发展,“削平”都市与周边城市之间的“悬崖”,形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。规划建设“轨道上的都市圈”,可使交通更便捷,要素流动更顺畅,实现都市圈的“同城化”。

三是有利于促进乡村振兴。都市圈不仅包括城市和城镇,而且包括大面积的农村地区。长期以来,农业和农村发展缓慢,农民收入低、多数农村“脏乱差”等问题非常严重,城乡差距很大。规划建设现代化都市圈,可以有效实现城乡融合发展。都市的发展水平越高,人口规模越大,对农产品的需求就越多,对农产品的质量要求就越高,到乡村旅游、休闲、度假、体验等活动的需求就越旺盛。农村地区通过发展观光农业、特色农业、绿色农业就能提高收入,从而缩小城乡发展差距,城市、城镇与农村实现互动互促、共同繁荣。

二、促进网络化,加快形成优势互补、高质量发展的城市群

都市圈和周边的城市圈相互耦合形成城市群。形成城市群有三个必要条件:一是有相当数量的有一定规模的城市;二是有一到几个特大城市、超大城市或辐射带动能力强的大城市;三是城市间的经济联系非常密切。符合这三个条件的可称为城市群。城市群就是若干都市圈和城市圈相互耦合而形成的城市密集区。每个城市都有其对外影响的范围,谓之城市圈,都市圈是城市圈的特殊形态,是都市辐射影响的范围,都市圈与城市圈相互耦合,就形成了城市群。2006 年,“城市群”被写进全国人大批准的“十一五”规划纲要。

我国人口众多,又绝大多数集中在东中部地区。改革开放以来,随着产业的发展,城市规模迅速扩大,交通条件根本改善,城市之间的联系不断增强,形成了多个城市群。在沿海沿江地区,形成了京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、海峡西岸、长江中游、成渝等城市群,在陇海铁路沿线,形成了中原和关中城市群。城市群数量多、范围大是中国特有的现象,并已成为中国经济发展的重要支柱。

城市群的范围大小取决于城市规模、空间距离和城市之间的联系。经济联系除了人流、物流、资金流、信息流之外,还有产业链条的延伸,要素的无障碍流动。按照城市辐射半径划圆,构成一个城市圈,如果和另外几个城市圈有部分重合的话,说明这几个城市拥有共同的腹地,彼此有合作的必要,就应划入城市群的范围。如果城市之间距离较远,城市规模不大,经济联系不太密切,城市圈和都市圈之间有明显的断裂带,就不应该划入城市群的范围。

一个城市群到底包括多少个城市,关键要看城市之间是否存在比较密切的联系,有无合作的必要,不能为合作而合作。如粤港澳大湾区城市群包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市,总面积5.6万平方公里,是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一,广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门九个城市加香港和澳门,是范围大小比较合理的城市群。城市群的范围随着城市规模的扩大,范围也会相应扩大,但不可能扩展太快。长三角城市群是中国经济体量最大的城市群,最初只有16 个地级以上行政区,面积11.39万平方公里,由上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈构成,有一个超大城市、二个特大城市、四个I型大城市、五个II型大城市,县域经济包括乡镇都比较发达。随着经济的发展,城市群的范围有所扩大,但不可能扩张太快。

城市群不是规划出来的,而是历史形成的。因为一个城市的发展少则几十年,多则几百年甚至上千年,而城市群少则五六个大中城市多则十几个大中城市,岂能够人为规划出来。但城市群形成之后,却需要规划。因为,随着城市化的快速推进,城市规模越来越大,有的城市人口超过了500 万,有的城市人口超过了1000 万,城市之间产生了激烈竞争甚至是恶性竞争,行政分割严重影响区域经济联系和经济发展。在这种情况下,就需要加强区域合作,共同编制城市群规划,实现高质量发展,提高国际竞争力,提高对周边区域的带动力。

从目前看,城市群内部城市之间的竞争比较激烈,城镇体系不太合理,行政壁垒不同程度存在,合作机制尚未建立起来,交通一体化、公共服务一体化、市场一体化的道路还任重道远。如京津冀城市群有北京、天津两座超大城市,只有石家庄一座I 型大城市,只有唐山、邯郸、保定、廊坊、邢台五座II 型大城市,城市体系明显不合理。应通过规划,减弱超大城市、特大城市的“虹吸效应”,突破行政壁垒,消除恶性竞争,推动城市之间形成功能分工,实现优势互补,变单个城市的竞争力为城市群整体竞争力。

城市群内部有一个以上常住人口超过300 万的大城市、特大城市甚至超大城市,也有众多中小城市和小城镇,我们谓之城镇体系。合理的城镇体系是城市之间规模上有落差,但不应过大,应是梯度式,而不是断崖式。在城市群里,多个中心城市共同辐射一个区域,由于交通的网络化,小城市和小城镇区位劣势在弱化,成本优势在强化,大城市的产业链条延伸到中小城市和小城镇。中小城市和小城镇通过参与产业分工,就能够找到发展机会。所以,城市群里,产业集群众多,产业链条延长,交通更加便捷,对人口的吸纳能力更强,就有可能实现大中小城市和小城镇协调发展。

三、促进一体化, 建立城市群、都市圈合作机制

城市群和都市圈一般跨县、跨市甚至跨省,无论都市圈同城化还是城市群一体化,必须加强行政区之间的合作,建立合作机制非常重要。中国的行政区自上而下,垂直管理,效率很高,但也有弊端,就是横向分割,要素流动不畅,影响全国统一大市场的发展。因此,应建立不同尺度的经济区,与行政区并行不悖,形成行政区和经济区“双轮驱动”的管理体系。城市群和都市圈属于经济区,通过体制创新,探索建立城市群和都市圈的体制机制。

(一)建立城市群市长联席会议制度,设立城市群管理办公室。建议在各个城市群普遍建立市长联席会议制度,每半年或每年召开一次会议,讨论解决区域合作中出现的问题。联席会议下设办公室作为常设机构,负责落实联席会议做出的决策。出席会议的是各市的市长,市长不分级别,不管是地级市、县级市还是直辖市,地位都是平等的。参加会议的市级领导可代表本市提出本市的利益诉求,并代表本市议决联席会议办公室提出的事项。市长联席会议主席可轮流担任,也可以由一个规模最大的城市的市长担任。办公室可设在城市群中最大的城市,也可以由市长联席会议决定。

(二)都市圈应搞责任制,建立都市圈领导小组。都市圈的核心城市一般首位度较高,不仅人口多,而且经济实力强,因此应起引领作用。都市圈涉及的地级行政区较少,可以核心城市为主建立都市圈建设领导小组,定期或不定期召开会议,对都市圈规划、建设、管理做出决策。领导小组下设办公室。办公室负责日常工作,落实领导小组议决的事项。

国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出,构建都市圈一体化发展机制,加快构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等,建立城市间多层次合作协商机制,健全规划协调机制,围绕提升都市圈发展质量和现代化水平,探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。完善社会参与机制,要广泛听取社会各界特别是利益相关方意见建议。鼓励智库参与都市圈建设决策咨询。增强都市圈内社会各方的认同感和积极性,汇聚形成共同参与和支持都市圈建设的强大合力。

(三)设立城市群、都市圈发展基金。国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出,积极构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制,加强城市间税收优惠政策协调,鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。建议设立城市群、都市圈发展基金,由各市按照财政收入的一定比例缴纳,用于跨省跨市跨县的基础设施建设和其他必要的项目。

(四)探索经济区与行政区适度分离改革。中共中央、国务院批复的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出,探索经济区与行政区适度分离改革。经济区讲横向协调,讲相互合作,讲优势互补,讲互利共赢。行政区讲令出必行,讲上下联动,讲提高效率,讲责任担当。各有优势,各有短板,通过建立经济区,并与行政区适度分开,功能互补,双轮驱动,有可能收到意想不到的效果。建立经济区的主要目的是促进区域合作,是基于各行政区的利益诉求进行协调,并不能替代行政区。不能认为是在行政区之上再加一套管理机构,搞叠床架屋。也不能对经济区的合作寄予很高的期望,指望其解决区域发展的所有问题。消除行政壁垒,减少恶性竞争,增强横向协调,促进城市群、都市圈规划的落实,就可视为了不起的成效。



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文章来源:本文转自《今日国土》2022年第12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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