桂华:“枫桥经验”与基层治理的悖论

选择字号:   本文共阅读 219 次 更新时间:2020-12-30 11:46:29

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桂华 (进入专栏)  

  

   上世纪六十年代,浙江诸暨地区提出了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决”的做法,用于群众教育。该做法被毛主席批示,向全国推广,成为政法工作典型。改革开放之后,“枫桥经验”被运用于社会综合治理,发展出“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”的基层矛盾化解机制。近年来,在推进基层治理现代化背景下,“枫桥经验”又做出新探索,并在全国推广。

   “枫桥经验”与政法口的工作有关,主要涉及基层矛盾解决。维护社会稳定属于基层工作的重心。建设平安社会是各地基层政府的中心工作,“枫桥经验”正从之前的作为具体领域的工作方法向整个基层社会治理延伸。

   不同时期“枫桥经验”的核心都是走“群众路线”,依靠群众、组织群众、动员群众,将问题放在基层解决。其中,有两点要注意。一是,所谓的“坚持矛盾不上交,就地解决”和“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”,都是作为工作原则,而非机械目标。“矛盾不上交”不是“矛盾不能上交”和“禁止矛盾上交”。“矛盾不上交”是指,当群众能够自己解决问题时,就让群众自己解决,如果群众自己解决不了或是解决不好,就应该逐级上交。二是,因为做到了上面的这一点,群众自己基本能够将问题解决好,上级党委政府才能腾出手解决群众自己解决不了的矛盾,将精力集中到办大事上。

   在以上两个前提下,基层党委政府能做到既“消极”又“积极”。“消极”在于不主动干涉群众,将矛盾首先留给基层,群众的事情群众自己办。保持“消极”而又不出差错的原因在于,基层组织“积极”地发动群众,将群众团结在身边。党委政府在思想和组织方面“积极”,发动群众自己解决问题,才能够在具体事务上保持相对“消极”。“枫桥经验”的精髓在于这种“消极”与“积极”的辩证统一。

   目前,全国不少地区的基层政府都在创新“枫桥经验”。很多地方推行“枫桥经验”时存在的一个大问题是没有做到活学活用。一些地区学习“枫桥经验”,推行基层网格化管理,建设“横到边、纵到底”的网格体系,将村民小组变成网格单元,将行政村变成网格站,将小组长变成网格员,让村主任兼任网格长。试图通过网格体系将整个社会矛盾、社会事务和农民居民诉求囊括在内。一些地区推行网格化管理的目的是将治理触角向前延伸,提早发现矛盾,通过数据平台分析社会矛盾规律,为当地治理提供参考依据。

   网格化管理与“枫桥经验”都做到了对社会治理的全领域全覆盖,形式上相似。但是二者本质完全不同。“枫桥经验”是基层党委政府“积极”组织动员群众自己解决问题,群众是主体。网格化管理体现的是政府“积极主义”治理逻辑,基层政府将所有的社会事务包揽下来。

   政府通过网格体系实施“积极”治理,一方面,帮助群众解决了一些问题,另一方面,也造成了很大的负面后果。之前,群众矛盾反应到基层处理,乡村干部在处理矛盾的过程中建立与群众的联系,通过动员群众来处理矛盾,形成基层治理规则,在矛盾化解过程中形成社会秩序和社会风气。政府积极介入基层,基层社会规则被政策法律规则替代,基层自我化解矛盾能力弱化。

   基层治理很大程度上是要激活社会自身的秩序维持能力,尤其是在乡村基层社会,很多内生资源可以利用。很多基层事务和社会矛盾,属于日常小矛盾,是群众能够自己解决和被社会自身消化的。网格化管理造成治理吸纳社会,以及国家治理吸纳基层治理,致使原本社会自身能够消化或群众能够自己解决的矛盾,在全域治理和政府“积极主义”治理下变得不可解决,成为必须消耗国家正式治理资源的事务。

   社会治理具有协商性、模糊性和妥协性的面向,政府“积极主义”做法打破治理与社会的边界,让每个人的权利意识锐化,调解、协商、合作变成不可能,社会反而更容易发生矛盾,并且发生矛盾之后更加难以处理。基层治理的悖论在于,政府积极治理导致基层治理不可能。造成这一悖论的根本原因在于,将“枫桥经验”机械地理解为“矛盾绝对不上交”,甚至是追求社会绝对无矛盾。

   2020年11月1日

  

  

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