饶戈平:香港特别行政区维护国家安全法:学习与解读

选择字号:   本文共阅读 419 次 更新时间:2020-10-28 22:39:32

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饶戈平  

  

   今年 6 月 30 日全国人大常委会颁布实施 《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称“香港国安法”),这是继基本法之后国家制定的有关香港治理的又一部重要法律,是香港实施“一国两制”以来中央采取的重大举措之一 ,也是在一个关键时空节点上将产生全局性影响的国家行为,为维护国家主权安全、保持香港长期繁荣稳定构筑起一道坚固的法律屏障。

   那么,国家为什么要在当前制定香港国安法呢,其必要性、正当性是什么;这部法律的主要内容是什么、解决了哪些问题;在实施中可能会出现哪些难点、热点;香港国安法的意义何在,前景如何?如此等等,现试就这些问题谈谈自己一些看法。

  

   一、香港国安法产生的必要性与正当性

   (一) 香港国安法是维护国家安全和香港稳定、完善“一国两制”制度体系的必要举措

   在单一制国家内,维护国家主权安全从来主要是中央政府的宪制职能,属于中央事权。基本法制定时,中国尚无国家安全法,无以适用于香港;同时考虑到香港将继续实行不同于内地的法律制度,因此专门授权香港就特区的国家安全自行立法。该授权既是对香港特区的高度信任,也是赋予香港一项不可推诿的宪制责任。然而遗憾的是,香港回归 23 年来始终未能完成国家安全立法,也缺失维护国家安全的执行机制,累积了诸多隐患,构成整个中国国家安全的薄弱环节,也成为世界上少有的国家安全不设防的地区。

   从现实上看,香港回归后社会政治生态基本没变,始终存在两大对立的政治阵营,围绕政改和管治权问题纷争不断,反中乱港活动频频发生,近年来更出现了“港独”分裂势力和思潮。香港被人戏称为东方间谍之都,万国间谍云集于此,各显神通;回归以来外部政治势力利用香港维护国家安全方面的空缺,深度介入香港事务,干扰“一国两制”实施,如入无人之境,无法可治。内外反中乱港势力勾连配合,推动香港朝着背离、对抗“一国两制”的泛政治化方向发展,已形成社会上的一股逆流,这在持续一年的“修例风波”中表现得尤其突出。去年夏季以来“修例风波”突起,香港陷入动荡骚乱,黑暴肆虐、揽炒横行,民众生命财产安全受到严重威胁,社会法治遭受严重破坏,矛头直指国家主权,国家安全风险空前凸显,“一国两制”面临严峻挑战。特区政府被逼到进退两难的境地,既无力在短期内完成“23 条立法”,又很难单靠自身力量扭转困局。期待中央出手、解决香港旷日持久的难题,已成为香港和内地民众日益强烈的呼声。实践证明,形势发展已经不能再听任涉港国家安全情势继续恶化下去了,中央从国家层面制定香港维护国家安全法已经是一种迫急的现实需要,势在必行。

   从法理上看,从国家层面为香港制定国安法不但是十分必要、亟需的,也是完全正当、合法 的。世界上找不出任何一个案例能够证明主权国家的中央政府无权以立法形式维护自己国家的安全。国际实践中,维护国家安全通常都是采用中央主导、地方配合的实施模式,挑大梁的只能是中央。涉港国家安全是整个国家安全的一个组成部分,基本法第 23 条授权香港就国家安全自行立法,针对的仅仅是七种情形,并没有涵盖涉港国家安全的所有方面,在这七种情形之外涉港国家安全立法的整体权力仍保留在中央手里,包括从国家层面为香港立法。更何况中央对香港的授权绝不意味国家权力的放弃或丧失,当实践证明地方所获授权没有或不能履行的时候,最高国家权力机关绝不会坐视不理权力的虚置和对国家安全的现实威胁,有权采取变通办法,义不容辞地行使国家主权权力,从国家层面建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制。

   从法律上看,中央决定采取这一国家行为的权力依据和法律基础均来源于宪法和基本法。宪法第31条、第62条第二、十四、十六款规定了全国人大享有为特别行政区制定法律、确立制度的权力。基本法第1条、第12条规定了香港在中国宪法秩序中的地位、中央与香港的关系,第18条规定人大常委会有权增减在香港实施的全国性法律。当然,全国人大的决定本身也构成人大常委会立法依据。

   从执政党的政策来看,2019年10月中共十九届四中全会既已提出明确要求,亟需“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,支持特别行政区强化执法力量”,“绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为,绝不容忍任何分裂国家的行为”。按照中国宪法,国家权力机关必须遵循执政党确立的方针政策,落实香港国安立法,显然,全国人大为香港国安立法早已具有政策依据。

   (二) 香港国安法的产生过程

   香港国安法从全国人大作出立法决定,到人大常委会最终形成法律、颁布实行,才不到两个月的时间,其速度之快、力度之大,超出人们预计,其产生过程可谓不同凡响,但又符合和遵循了国家立法的程序规则。其实,鉴于香港国安风险日益凸显,从国家层面制定涉港国安法的工作实际上已经酝酿多时、早作准备了,“修例风波”的冲击不过是加速了这一国家行为。在中国,但凡重大的全国性法律都由最高国家权力机关——全国人大直接制定。香港基本法就是全国人大制定的,而香港国安法则采取了与众不同的“人大决定+立法”的形式,即先由全国人大作出立法决定,再授权全国人大常委会具体制定法律,表明这一法律具有很高的权威性和法律位阶,充分体现国家意志。2020年5月28日十三届全国人大三次会议通过决定,阐明了从国家层面建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制的必要性和重要性,提出了立法的总体要求和基本原则,明确了授权全国人大常委会立法的主要内容。全国人大常委会随即进入了起草、审议法律草案阶段。鉴于国家安全立法的特殊性和敏感性,在法律文本形成和审议过程中,全国人大常委会没有像往常一样,采取向社会公众全文公开法律草案、征询社会各界意见的方式,而是通过多种渠道和形式来听取、征求意见。特别是听取香港有关方面的意见,包括行政长官、立法会主席、相关部门主要官员、建制派代表人士、港区人大代表、政协委员,还有法律、经济、教育、 工商等各界人士的意见。当然,也听取了中央和国家有关机关、省、市、自治区及专家学者的意见。全国人大常委会审议有关法律草案时,可以根据不同情况分别采用三审、两审或一审三种方式。《立法法》第30条规定,经过两次审议的法律草案,如果各方意见相对一致,即可提交表决。因此,本届全国人大常委会第十九、二十次会议在经过初审、二审两读并取得高度一致的情况下,最终全票通过了香港国安法。

   也就是在香港国安法通过的同一天,全国人大常委会依据基本法第18条,决定将该法列入基本法附件三,作为应在香港适用的全国性法律,经香港特区在当地公布后立即实施,从而最终完成了香港国安法制定、生效的全部程序。

  

   二、香港国安法的主要内容

   香港国安法是一部兼具实体法、程序法和组织法内容的综合性法律,也是一部主要针对涉港国家安全制定的全国性法律,一共有6章66条,其主要内容或可简要概括为六个方面:

   第一,明确规定了中央政府对涉港国家安全事务负有根本责任,香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任(第一章 总则 第三条)。这部分涉及对中央和特区在维护国家安全方面各自权力、职能和责任的规定,是一种顶层设计。在这里,中央的根本责任意味着对涉港国家安全负有最高责任、最终责任和全面责任,香港的宪制责任意味着特区所有公权力机关都承担有依法防范、制止和惩治危害国家安全的行为与活动的职责;香港居民也都有维护国家主权、统一和领土完整的义务。

   第二,明确规定了针对香港特区维护国家安全应当遵循的重要法治原则(第一章 总则 第五条)。这部分既涵盖法律制定过程,也涵盖法律实施过程,对香港、对中央都有约束力,包括尊重和保障香港居民基本人权原则、罪行法定、依法治罪原则、无罪推定原则、一事不再理原则和保障犯罪嫌疑人权利等原则。这里明确规定的一些法治原则特别尊重、兼顾到香港普通法的传统,即使有一些在国家刑法典中尚未明确提出来。

   第三,明确规定了香港特区维护国家安全相关机构的职责与活动的准则(第二章 香港特区的职责与机构)。重申香港仍承担着尽早完成基本法规定的国安立法的职责;设立以行政长官为首的特区维护国家安全委员会,负责香港自身维护国家安全的整体职责;该委员会设立国家安全事务顾问,由中央政府指派;在特区政府警务处设立维护国家安全的部门,配备执法力量;在律政司设立专门负责国家安全犯罪案件的检控部门。显然该章偏重于组织法方面的规定。

   第四,明确规定了防范、制止和惩治四类危害国家安全的罪行(第三章 罪行和处罚)。该章偏重于实体法内容,明确针对分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪四宗罪来定罪量刑,规定其犯罪行为的构成及其应当承担的法律责任;任何人在香港或香港之外实施这四类犯罪行为的均适用该法;此外,明确该法不具有追溯力。

   第五,明确规定了案件管辖、法律适用、程序等内容(第四章 案件管辖、法律适用和程序)。这一章既有程序法也有组织法方面的内容,主要是规定该法在香港的适用。除个别案例外,香港特区对该法规定的犯罪案件行使管辖权;在此过程中,凡是立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜,均适用该法和香港本地法律;行政长官从现有法官中指定法官,组成可负责审理危害国家安全犯罪案件的法官团队,依法独立审判。

   第六,明确规定了中央政府驻香港特区维护国家安全的机构(第五章 中央驻港维护国家安全机构)。该机构定名为中央政府驻香港特区维护国家安全公署,具有四大职责:分析研判香港国家安全形势,提出意见建议;监督、指导、协调、支持特区履行维护国家安全的职责;收集分析国家安全情报信息;依法办理危害国家安全犯罪案件。公署在履职过程中要严格依法办事,遵守国家法律和香港法律。驻港国安公署和国家有关机关在特定情况下可对危害国家安全犯罪案件行使管辖权,即国安公署负责立案侦查,最高人民检察院指定有关检察机关行使检察权,最高人民法院指定有关法院行使审判权,而且可适用全国性法律;香港本地法律与该法不一致的,适用该法规定。

   香港国安法是在基本法实施 23 年后,在香港内外、国内外新形势下,中央为坚持和完善 “一国两制”制度体系而制定的一部具有重要标志性意义的法律。这部法律为防范、制止和惩治发生在香港危害国家安全的四类犯罪行为的具体构成和刑事责任作出了明确规定,从国家和香港特区两个层面建立健全了香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,是对香港法制和国家法制建设的一大贡献。

  

   三、香港国安法中备受关注的几个问题

   但凡国家一项重大的涉港政策或法律出台,通常都会在香港社会引起不同解读。有人难免会对香港国安法中一些关键性条款缺乏了解、困惑不解、甚至误解曲解,还有人会故技重施,又要把香港国安法污名化、妖魔化一番,挑动市民同中央对立。因此很有必要激浊扬清、辨明是非,以正视听。现在的争议点主要集中在第五章,以下四个问题备受关注:

   (一) 驻港维护国家安全机构的管辖权问题

   香港国安法第五章规定驻港国家安全公署在特定情形下有权对危害国家安全犯罪案件行使管辖,同时又明确了管辖范围、管辖权限、适用内地法律、其职务行为不受香港特区管辖等项。有人指责这一规定是在破坏香港法治、破坏港人治港、高度自治,实属罔顾法理、无端攻击。

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