王剑峰:后冷战时期族群冲突国际干预的环境条件、行为主体与行动目标

选择字号:   本文共阅读 118 次 更新时间:2020-07-29 23:15:17

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王剑峰  

   内容提要:族群冲突的国际干预是国际关系学界的议题之一,民族研究领域对此关注较少。冷战结束为族群冲突的国际干预提供了新的全球环境:国际政治中决策的分散化和权威的多元化增大了国际社会出现各种挑战和风险的概率;国家集团和多族群国家的分裂导致民族主义出现新的高潮;以保守主义和民粹主义为特质的传统大国的政治复兴给族群冲突提供了新的契机;全球化对以民族国家为原则的国际治理体系造成了新的困境;大规模杀伤性武器的小型化和扩散化给世界提出新的安全挑战。冷战结束以后出现的所谓“国际无规则”时代迫切需要国际第三方参与解决族群冲突。国际第三方干预的行为体主要有联合国、国家角色、区域组织、国际非政府组织等。国际第三方干预的行动目标主要有三种:维持和平、建立和平、建设和平。这三种方式既可单独使用,亦可组合使用。国际干预敏感而复杂,应该在联合国框架内审慎进行。

   关 键 词:冲突治理/族群冲突/国际干预/后冷战

   国际干预是冷战后解决冲突的一个重要手段。从最宽泛的意义上来说,只要一国的内部事务受到来自国外的影响和介入,都被称作“干预”,因而“干预”的概念具有多重性。冷战结束以后,族群冲突一度使国际社会面临巨大挑战。当前,这种挑战依然存在,并未消解,成为影响非传统安全的重要因素之一。这种挑战既有规范性层面的,也有行动层面的。其中一个重要的规范性挑战就是如何把保护少数人权利的机制与国家治理的策略和原则结合起来,另一个规范性挑战就是如何应对族裔群体建立主权国家的要求。当然,学界和政界对此尚难以达成国际共识。更为重要的是,从实践的角度来看,族群的政治要求可能永远无法得到满足,这是历史和现实国际政治秩序决定的。因此,族群冲突持续发生,尚无休眠迹象,冲突带来的一些令人无法接受的后果则摆在国际社会面前,例如暴力恐怖主义、宗教极端主义及其引发的人道主义危机、难民流,以及冲突中外部国家的干预和反干预导致的战争升级和外溢等,这些危机超越民族、超越国家、超越地缘边界,成为人类社会和平发展的共同敌人。因此,出于安全、和平及稳定的考虑,国际社会必须找到解决这类冲突的途径和方法,不管是和平的方式,还是不得不诉诸武力(如果舍此不能平息冲突的话)。

   对于国内冲突的国际干预,西方国际关系学界研究较早,成果较多,而国内研究相对较少。国际关系领域有关国际干预的研究近十几年才兴起,而民族学对于族群冲突的国际干预的探讨,则更晚一些。有学者在讨论族群冲突治理的国际层面问题时,涉及现行国际体系的某些困境和第三方国际干预的角色、理由和机制。①青觉借鉴凯克(Margaret E.Keck)和斯金克(Kathryn Sikkink)提出的“回飞镖模式”,探讨国内冲突与国际干预的关系,②他还以乌克兰冲突为例,讨论国际区域组织在国际干预中的机制和模式。③程晓勇分析了印度干涉斯里兰卡族群冲突的原因、过程和效果,揭示印度从短暂的“和平、中立、不结盟”之后向“谋取地区霸权”的政策方向转变。④

   本文讨论国际第三方参与解决族群冲突的环境条件和目标行动这两个相互关联的问题,分析在全球化背景下国际第三方干预族群冲突的可能性和现实性,以及国际第三方干预族群冲突各种目标行动以及目标实现所必备的条件。

  

   一、后冷战时代国际干预的环境条件

   国际干预包含复杂而重要的政治、法律和道德议题,不论是政界还是学界,对这一概念的内涵与定义都存在争议。本文倾向认为,国际干预通常指一个国际政治体对其他国家内部涉及严重人道主义危机和严重侵犯人权事件的强制性介入,一般在联合国的框架内执行。在两极对峙的冷战时期,国际干预行动主要发生在两大阵营内部。究其原因,冷战时期大规模的军备竞赛固然给全球带来“代理人战争”的灾难和核战争的威胁,但对当时的世界格局也起了某种稳定作用。两极或是建立在两极基础上的国际体系要比多极格局简单和容易处理得多。其关键因素就是,冷战时期全球性核战争的威胁对两个超级大国形成了一种强有力的制约。这种制约产生的作用主要是严格限制了两个超级大国对欧洲或其他地区性冲突的军事干预,从而避免了双方发生直接的武装对抗。另外,“这些制约还体现为,一方在某种情况下采取某种行动时,另一方能够得到明确的信息。这就使得美苏竞争的范围被严格约束在一个特定的框架内,从性质上来说,这个框架的基础是军备控制,而其外延则是地区性的竞争。”⑤

   冷战结束以后,国际社会并没有出现人们预期的和平与稳定,暴力冲突时常在某一特定时空爆发,令人猝不及防。这是因为:第一,两大集团之间对抗的消失导致政治上的失控,国际政治决策既有单边的霸权主义表象,也有决策分散化和政治权威多元化的发展态势,从而增加而非减少国际社会的各种挑战和危机。冷战结束后出现的伊拉克危机问题就是一个明显例证。设想这场战争如果发生在冷战期间,那么苏联作为伊拉克的主要武器来源国,不大可能任凭伊拉克入侵科威特,因为科威特被国际社会公认为对美国和其他西方国家具有重大利益的国家。

   第二,随着外部威胁的减少和联盟体系的松懈,以及各种国家集团和多族群国家的分裂,民族主义开始进入一个新的高潮时期。从本质上说,民族主义运动赖以滋生的基础主要是族裔性质的,包括种族(race)、民族(nation)和族群(ethnicity),而不是政治意识形态或相关领域的问题。因而,各种民族主义团体将注意力转向国家内部,更多的时候为了政治或经济的利益与国内其他族群发生冲突,这种冲突可能蔓延到国外相关的族群,例如同源同根的亲属族群。⑥这种情况正如丹尼尔·莫尼汉(Daniel Patrick Moynihan)所指出的:“族与族之间的冲突并不需要两者之间有重大分歧,很小的差异就能够造成这种冲突。”⑦冷战结束以后,欧洲分裂的结束和华沙条约的废弃,终于使南斯拉夫联盟内部的各民族有机会表达他们压抑已久的不满和怨恨。同样,在苏联内部,也出现了大量要求重新调整族群、政治和地理边界的问题,结果不仅造成了国家之间以及国家内部的冲突,而且导致大量难民外流和大范围的人道主义灾难问题。

   第三,传统大国的政治复兴,也与族群冲突密切相关。冷战结束后,世界虽然不再按照东西轴线进行分界,但各地区大国都具备了在某些方面向美国叫板的能力,挑战单边主义权威。美国传统的朋友和盟国都越来越明确地表示,他们更加关注自己的国家利益。特别在是冷战结束后,对于美国来说有两大事件决定着美国外交政策的民族主义转向,一是2001年的“9·11恐怖袭击”,二是2008的年金融危机。特朗普当选美国总统后,变成赤裸裸的民族主义者,提出“美国优先”的口号,对美国没好处的事不干!另一方面,美国自己亦无法确定从前的对手国家是否已经成为真正的战略伙伴。实际上,俄罗斯和中国等国都宣称,将根据本国的历史、地理、文化、经济和国内政治情况,追求自己的国家利益,所推行的外交政策目标也必须符合本国的利益。另外,从全球视野来看,随着民粹主义政治的崛起,与冷战期间的国际主义相比,冷战结束后民族主义占了上风。正是在国际政治大变局、大彷徨的时代,中国提出构建人类命运共同体的设想,为世界政治经济未来的发展提供一个可供选择的方案。

   第四,民族国家至上的国际治理体系在全球化的冲击下,已经在一定程度上出现治理上的尴尬困境。在经济衰退时代,民族主义必然会成为外交政策的选项,比较典型的就是特朗普治下的美国,在全球发起贸易战,针对中国尤甚,而中国则扛起自由贸易的大旗,以“一带一路”为契机,发起构建人类命运共同体的号召,得到国际社会的普遍赞赏。从人类历史来看,经济自由化、全球化是人类发展的大趋势,逆全球化的民族主义只不过是全球化过程中的必然现象。“全球化为当代族群冲突创造了新的激励结构。全球化带来两个方面的影响:国家能力分化以及权力的政治基础和经济基础的分离。国家部门的、区域的以及社会的分化凸显对于某些族群的偏好性的经济政策和政治表达结构。”⑧现代信息技术的发展也在某种意义上提速全球化。当然,有人认为未来的科技将加强国家机器控制其公民的能力,这种观点其实忽视了另一个问题,即电视、电话、电脑、互联网、移动通信等科技的发展,信息交流可以跨越时空、跨越国界,使政府更加难以控制其公民与外部世界的双向了解和信息交流。另外,国家在某种意义上还受到各种地区组织、联合国、国际货币基金组织等外部力量以及非政府组织、跨国公司和私人机构的约束。这种趋势使当下有些国家政府愈发没有能力应付其权威所面临的各种挑战,所以会有所谓的“虚弱的国家”(Fragile States)一说。虚弱的国家是指一个政体缺失主权政府维护国家有效运行所必备的基本条件和责任。虚弱的国家、软弱的政府在全球化的冲击下,更有可能出现内部冲突和民族分裂,给国家和社会带来不安和动荡。

   第五,化学武器、生物武器和核武器等大规模杀伤性武器的出现,以及运载它们的弹道导弹等现代常规和非常规武器的不断发展,正在给国际社会制造新的不稳定因素。那些掌握了非常规武器的国家,总是想要使用或者威胁使用它们来实现自己的利益,而没有这些武器或者那些发现自己在非常规武器战争中处于劣势的国家,则总是设法在其敌手部署或使用这些武器之前竭力反对他们具有这种能力。更令人担忧的是,冷战结束以后,非常规武器小型化和扩散化,一旦落入诉诸暴力手段的民族分离主义者、恐怖主义者和宗教极端主义者之手,后果不堪设想。因此,大规模杀伤性武器的出现及其制造技术的创新,不仅使国际社会的政治权力关系有失控之势,而且导致军事权力关系同样也陷入困境。一旦国际社会现有的秩序被打破,同时又不能建立新的秩序取而代之的话,其结果势必对人类社会的秩序和生存造成毁灭性的打击。从这一点来看,建构人类命运共同体势在必行。

   这一系列问题的演化所造成的结果,就是冷战后出现这样一个被称之为“国际无规则”的时代。随着冷战结束后国际社会的发展,国际关系中出现了一系列新的行为体、新的权力以及新的联盟,与此同时却未能建立新的规则。在这种新的“无规则”时代,大量中小国家和族群之间出现了无休止的争夺利益和争夺自决权的斗争。面对复杂的国际环境,在建立“新的国际秩序”过程中,国际制度、国际组织、国际规则和国际法在国际事务中的重要性自冷战结束后明显增加。为维持和平,有必要采用包括军事干预手段在内的各种措施,以免人类社会为此付出惨重代价,这已成为国际共识。《联合国千年宣言》(2000年)、《全球努力打击恐怖主义宣言》(2001年)的通过就是有力的说明。

  

   二、第三方国际干预的行为主体

   (一)联合国作为第三方参与解决族群冲突

   联合国作为行为主体干预族群冲突的理由有三:第一,联合国在国际组织中具有公正的形象,在国际干预中被认为是最有竞争力的第三方,是扮演族群冲突调解人的最理想的选择。第二,联合国的干预可以使冲突去国际化,也就是说,防止带有偏袒性的干预和反干预,有利于阻止冲突进一步升级。第三,联合国有各种实体和机构,便于执行一揽子的相关任务,对有效阻止冲突升级、最终成功解决冲突至关重要。这些任务可以包括监督停火、执行维和行动、谈判、促解,目标是推动冲突各方达成和平协议,为饱受战争蹂躏的人民提供人道主义救助,在前冲突和后冲突时期实施建设和平行动。

联合国参与族群冲突的解决具有天然的合法性。在集体安全原则下,一旦发生破坏和平的侵略行为,《联合国宪章》第七章赋予安理会采取行动的权力。⑨《联合国宪章》第七章第四十一条规定,安理会可以建议联合国成员采取武力以外之办法,应对冲突任何一方或各方。⑩《联合国宪章》第七章第四十二条规定,如果认为第四十一条所规定之办法为不足或已经证明为不足时,即这些办法失效,安理会可以采取必要之陆、海、空军事行动,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界民族》(京)2019年第6期

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