肖滨 卜熙:一核统领下的差异化格局——以地方党委书记任职人大常委会主任的三种模式为例

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进入专题: 政治体制   国家治理   党的领导   政权与治权  

肖滨   卜熙  

【内容提要】 长期以来,西方学界对中国政治体制及其国家治理体系既具刚性权威又存弹性治理的特征进行了各种解释,但因避开党政关系这一重要视角,同时忽略层级变量,难以解释到位。就此而言,“地方党委书记任职人大常委会主任的三种模式”提供了一个非常值得分析的案例:在省、地市、县乡三层格局中,出现了“省级兼任化-县乡专职化-市级弹性化”的差异结构。为什么党政职务在不同层级出现了相反的任职模式?研究发现,在国家统治和国家治理中,这种差异结构分别彰显了党政体制“权威统合-有效治理-灵活调适”的功能特征,且形成合力统一服务于党的“一核统领”。在中国多层级的党政体制中,这种差异化的制度结构促进了政权和治权的有机平衡,将权威统领和有效治理整合为一体。

【关键词】 政治体制 国家治理 党的领导 政权与治权

改革开放四十余年,中国不仅创造了经济发展的增长奇迹,也保持了政治秩序的长期稳定。在这个过程中,中国共产党作为唯一的领导核心,始终要面临两个挑战:一是面对复杂的体制变革和经济转型,如何实现弹性的有效治理;二是面对政治和社会秩序的稳定问题,如何实现刚性的权威统领。事实证明,中国政治体制及其国家治理体系在很长一段时间内有效地实现了刚性权威与弹性治理的有机统一。针对这一现象,西方学界进行了各种演绎和阐释,已经提炼了不少概念,例如“碎片化权威体制”(fragmented authoritarianism)、“分权式权威体制”(decentralized authoritarianism)、“协商性权威体制”(consultative authoritarianism)等等,积累了不少成果(Lieberthal & Lampton, 1992; Landry, 2008; Chen, 2010; Xu, 2011; Teets, 2013)。

然而,现有的研究成果尚存两个缺憾。第一,纵向上多忽略了层级这一变量的影响。中国的政治与治理体制均是多层级体系,但学界流行“中央与地方”二分的方式,并习惯于在这一框架下展开研究,涉及了权力关系、职能关系、财政关系等一系列议题(Oi, 1992; Qian & Weingast, 1997; 林尚立,1998;谢庆奎,2000)。这种两分法虽然能够清晰地展现央地之间的互动关系,但也天然地将地方维度视为一个同构整体,忽略了地方各个层级的特性。第二,横向上多避开了党政关系这一场域。①在多数情况下,学者们在讨论国家与社会关系时,没有把政党带入进行讨论。即使一些时候纳入了党政关系的维度,也只是将党、政视为一个同质的治理主体,大多数情况下用政府特性一言以蔽之。但经验事实表明,政党所具有的政治属性与政府所呈现的治理属性,都提醒我们不能将它们完全混为一谈。由是,一些学者呼吁不仅要把政党带回来,更要带进来(景跃进,2019)。近来,周雪光等学者把目光也聚焦到了党政关系上,他们从具体的制度入手,发现“关于党政领域及其关系的基础性知识难以寻觅,如党政领域中的不同机构、职位的规章制度、权威关系、人事安排等基础性问题仍然是一个黑箱。这在党政关系居于核心地位的国家,实在是匪夷所思”(周雪光等,2020)。

因此,上述两点缺憾不可避免地会造成现有理论的缝隙和实证场域的缺失。为此,本文希望通过对一个“反常规”制度设计的深度分析来填补缺憾。具体而言,我们将以地方(省、地市、县乡)党委书记任职人大常委会主任(人大主席)的三种模式(兼职-混合-专任)作为分析案例,来实现上述目标。之所以选择这一案例,是因为这是一个兼具最大相似性和最大相异性的制度设计,同时又直接关涉层级特性和党政关系,将纵向与横向的互动结合起来,这为我们理解中国政治体制及其国家治理体系如何兼容权威性和灵活性提供了一个非常好的切入点,有益于实现知识积累和理论突破。


一、上下异构:差异化的制度设计

党委和人大是中国政治体制中极为关键的两个组织。一个是中国特色社会主义事业建设的领导核心,另一个是宪法规定的国家及各级地方的权力机关,两者之间如何协调,会对中国的政治行政过程产生重大影响。习近平总书记在党的十九大报告中指出,“人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本政治制度安排”。理顺党委与人大的关系,既是全面依法治国背景下加强党的领导的关键举措,又是实现人民当家作主的重要方式。在实践中,一种理顺两者关系的具体办法是规定地方党委书记任职人大常委会主任(人大主席)的方式。

值得注意的是,中央对地方提出了上下不一致的任职要求。②从 20 世纪 90 年代开始,中央陆续出台了关于地方党委书记如何任职人大常委会主任(人大主席)的规定。首先,对于省一级,在2002年地方换届时中央就明确要求采取“一肩挑”的方式:省委书记除非兼任中央政治局委员外,一般应被推荐为本省人大常委会主任候选人。这一规定延续至今。其次,对于县、乡两级,中共中央在2015年6月转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(以下简称《若干意见》),这一文件明确了县、乡采取“两分开”的方式:县乡人大常委会主任(人大主席)实行专职配备。最后,对于市一级,中央至今尚无规定,由地方自主选择。这样,地方党委书记任职人大常委会主任(人大主席)的格局就形成了“省级兼任化”“县乡专职化”“市级弹性化”三种模式。那么,为什么类似的党政职务在不同层级却出现了相反的任职模式呢?

如果再考虑到中国政治体制纵向高度同构的特征,这种任职差异的现象就更让人困惑了。不同层级党政部门职责同构,机构设置往往是上下对口、左右对齐,相应的任职方式一般是上行下效,例如从省长、市长、县长到乡长,无一不是兼任同级党委的副书记。然而,党委书记与人大常委会主任(人大主席)的任职差异历经十数年,不仅未能调整为上下一致,反而出现了上下异构且差距逐渐拉大的趋势。根据笔者统计,2007年至2017年,省一级的兼任比例基本维持在70%以上,而市一级则从40%下降到25%左右,任职模式的层级差异愈发明显。

这一现象至少包含两个矛盾的面向。一方面,由于党和国家机关在纵向的职责、职能和机构设置上上下同构,每个地方层级都要处理类似的党政关系,表现出问题要素的同构性(朱光磊、张志红,2005);另一方面,在制度上却存在着上下不一致的安排,表现出处理方式的差异性。因此,它是一种差异化的制度设计,一反常规的上下对口设置,而呈现出上下异构的特点。更进一步,我们还应看到的是,这种差异化设计的目的都是为了巩固和加强党的领导。因此,本文将其概括为“一核统领下的差异化格局”。

要理解这一现象,我们需要弄清以下问题:首先,决定不同层级党政任职模式的制度因素有何差异?具体来说,为什么影响省级采取兼任的因素对其他层级作用较小,而影响县乡级采取专任的因素在其他层级又没那么突出?其次,不同层级差异化的制度设计是如何服务于“一核统领”的?具体来说,为什么相反的制度设计借助各自的层级作为载体,都发挥了巩固和加强党的领导的作用?

中国特色社会主义建设进入了新时代,在这一重要节点重新审视中国政治体制及其国家治理体系有丰富的意义。理论上,我们希望通过呈现“一核统领下的差异化格局”这种看似矛盾而实际巧妙的制度设计,与其他视角下解读中国政治特征和治理策略的研究形成互补,推动国家治理体系的理论研究。政策实践上,我们呈现的是一个“反常规”的制度设计,不仅能与传统的上下同构形成认知张力,更能清晰展现一个执政党和国家机关在政治实践中相互作用以推动政权与治权同步加强的过程,促进国家治理实践的能力提升。


二、文献综述与分析框架

为什么相似的制度环境会出现相异的制度模式呢?梳理而言,既有研究从纵向和横向两个维度为我们提供了理论资源。

(一)纵向的解释维度:中央与地方

从纵向维度来看,相应的理论解释集中在了“中央与地方”关系这一分析框架下。具体来说,中央集权强调决策一统与地方分权强调执行灵活的矛盾塑造了一种差异化的制度模式或行为方式。

首先,央地之间存在集权和分权的悖论(周黎安,2008)。中央集权会驱使政府面临的制度环境、激励结构趋于统一化,而地方性差异又要求各地各级政府在实际工作中因地制宜、灵活处理(周雪光,2011)。尤其在中国这种人口众多、幅员辽阔、文化习俗差异巨大的国家,用一种模式贯穿到底既不理性,也不实际(Spires, 2011; 陈家建等,2013)。

其次,集权要求和分权需求的结构性矛盾导致了各级政府的行政过程出现决策和执行分离的现象(周雪光,2017)。一方面,中央要求地方要对上级的决策无条件服从,即一统决策;另一方面,中央又默认地方可以保留一定的自由裁量权,即灵活执行。决策一统与执行灵活之间的张力催生出一系列偏离中央政策的行为模式,例如象征性执行、选择性实施、上下合谋等等(周雪光,2009;徐刚、杨雪非,2017)。

从现有央地关系的解释路径来看,差异化制度模式的出现多被视为地方根据辖区实际主动偏移中央的政策规定,以及中央“睁一只眼闭一只眼”默许的结果。本质上讲,这是一种策略性应对的方式。但实际上,包括本文案例在内的许多实践显示,这种制度差异不一定是地方层面自下而上偏移的结果,而可能是中央自上而下有意设计出来的。从近些年中央在房地产调控政策上强调“一城一策”,在疫情防控上提出“分区分级”等指导意见中可见端倪。这提示我们要将观察视角从策略性行为转向结构和体制层面。

此外,受西方研究的影响,央地二分的范式长期居于主流,多层级体制的特性往往被忽略。这主要是因为大部分西方国家的层级关系相对较少,对层级特征并不太敏感。例如,美国政治学和行政学的研究就多集中在“联邦政府”和“州政府”上。中国不一样,它的政治体制及其国家治理体系是一个多层级架构,从中央到地方有五级之多,数量多于国际上的大多数国家,这意味着中国的治理环境更加丰富且具层次感,它更需要决策者有的放矢地去适应地区和不同层级的异质性(Lisebet and Gary, 2003)。

事实上,近些年一些研究也开始讨论不同层级在国家治理过程中的角色差异。例如,贺东航、孔繁斌认为中国公共政策具有“层级性治理”的属性,省、市在公共政策执行过程中扮演推动者和协调者的角色,而县一级是实际执行者,直接关系政策能否实现(贺东航、孔繁斌,2011)。周雪光、练宏将中央政府(上级政府)视为项目的委托方,将中间政府视为管理方,将基层政府视为代理方,认为目标设定权、检查验收权和激励分配权在不同层级政府之间的分布,会导致高度关联型、松散关联型、发包制、联邦制等不同的控制权类别,从而催生出有差异的政府行为(周雪光、练宏,2012)。丁轶发现,面对慈善组织的治理,不同层级政府聚焦的合法性属性并不一致,由此诱发的治理行为也存在差异:中央政府更关注政治合法性,在分类控制的基础上模糊治理,中间政府则重视行政合法性与法律合法性,采取模糊发包的治理方式,而基层政府所强调的是行政合法性问题,一般采取嵌入式监管(丁轶,2018)。陈天祥、郑佳斯注意到了政社互动中“多层级政府”的事实,指出初始委托方主要基于“正式合同”作出行为选择,中间委托代理方则倾向于“隐性契约”互动方式,终端代理方则会在“正式合同”和“隐性契约”之间寻找生存空间(陈天祥、郑佳斯,2016)。

因此,我们需要拓展央地关系的分析框架,打破将地方视为一个同构整体的思维定式,明确地方维度的多层级属性,将层级作为一个重要变量纳入解释中国政治体制及其国家治理的制度差异中。

(二)横向的解释维度:国家与社会

从横向维度来看,在不同层级中,国家与社会的互动程度是有差异的。越到基层,政府系统与社会接触越频繁,国家与社会的联系更为紧密,反之则是另一种情况。从这一解释维度出发,国家与社会关系的结合程度会影响不同层级制度模式与国家角色所呈现的面向。

各级政府所面临的治理环境并不是同构的。高层级的互动对象主要在体制内部,而低层级的互动对象则更多在体制外部。中国政府的行政过程是一种“行政发包制”的模式,由上级将执行具体事务的责任层层发包给下级,由基层政府去履行“属地责任”,行使治理地方、服务社会的权力和责任(周黎安,2014)。这一模式不仅能因地制宜,还能够分散风险。上级政府尽可能地把管治民众的责任交于地方,避免与社会产生直接冲突,这就形成了一种上下分治的风险分散机制,即“中央集中治官,地方分散治民,通过治官间接治民”(曹正汉,2011;曹正汉、周杰,2013)。事实上,这也造成民众对不同层级的“国家”存在大相径庭的感知。例如,李连江的研究发现,农民之中对政府存在着一种差序信任格局,即他们对政府人员的信任会随着政府层级的升高而提升(李连江,2012)。

面对存在差异的治理环境,会造成不同层级政府对制度、政策与行为的选择存在差别。阎小骏发现,更高层级的政府会更关注政治性因素,例如政治诉求、宗教与民族问题;而较低层级的政府则将注意力多放在识别和调处日常经济社会的纠纷和冲突(阎小骏,2017:192)。吴建南等人基于对历年中国地方政府创新奖的分析发现,相比其他层级,县(区)一级的创新举措最多、创新精神最强(吴建南等,2011)。究其原因,在地方层面,省、市两级既不承受最终压力也不直接面对矛盾,矛盾和压力主要集中在县乡,这种结构塑造了它们在政策执行和管理创新中的突出角色(周振鹤,1995)。

然而,现有研究在谈及国家与社会互动时,往往回避政党而只谈政府,仅在政府与民众、政府与市场的场域中讨论体制特征,缺少了党政视域下的探讨。日前,一些学者不断地呼吁“要从政党角度来思考当代中国的国家与社会关系”(林尚立,2002),“要把政党带回到国家结构中来”(景跃进,2019)。为什么要重视党政视域呢?事实上,党政关系才是中国政治体制及其国家治理体系中最根本的结构性特征。中国是一党执政的单一制国家,中国的政治体制及其国家治理体系都是在中国共产党的领导下建立和运转的,不管是政治实践还是行政过程,执政党都处于发起点的位置。实际上,国家与社会关系不过是党政关系的延伸,受到了党领导下党政互动的深刻影响。

一些研究虽然纳入了党政互动的因素,但其局限还在于多用国家的概念将政党和政府一体化,而实际上却以政府的行政行为作替代,无法区分“国家”到底呈现的是政党还是政府,或是两者混合的特征(蔡禾,2012)。要知道,政府和政党有各自的逻辑进路——政府之于治理,政党之于政治,两者目标有本质差异——政府更强调发展效率和治理有效性,而政党更注重政党权威和政权稳定性。因此,不同层级党政关系的松紧程度也会塑造“国家”这个角色在面对社会、市场时的差异面向。如果不加以区分,我们很难理解为什么有的层级展现政治化脸谱,着重强调政权是否稳定、权威是否彰显,而有的层级则呈现行政化面孔,更关注治理是否有效、经济是否发展。

一些学者已经在“政党-国家-社会”三者的框架下展开了一些讨论(周雪光,2016)。虽然有的讨论已经涉及了执政党与政府系统的差异,但其最终落脚点却始终囿于国家的行政面向。近来的相关研究将这三者的关系进行了细分:执政党与政府的关系、执政党与社会的关系、政府与社会的关系,在理论上提供了不少资源,但尚缺具体的案例佐以说明(景跃进,2019)。

综上所述,纳入层级作为变量,将视域转向党政关系,不仅可以成为既有视角的一种扩展,也给我们提供了一个实现经验积累和理论发展的空间。

(三)一个拓展的分析框架:政权与治权的平衡

在国家统治与国家治理中,中国形成了一种有特色的党政体制结构(见图1)。一方面它具有科层制式纵向延伸的层级架构,另一方面每个层级又是横向党政“双轨一体”的组织体系(景跃进等[主编],2016)。这种党政结构在国家治理上实现了执政党的政治功能与政府系统(广义上的政府,包括了立法机构、行政机关、司法机关等)的行政功能的有机统一(王浦劬、汤彬,2019)。为了更好地理解政治功能与行政功能的差别,我们将其划分为政权维度的功能与治权维度的功能,这构成了国家统治权威性和治理有效性两个方面。

政权与治权维度的分析框架,最早可源于孙中山对国家统治权力的划分:“政是众人之事,集合众人之事的大力量,便叫做政权;治是管理众人之事,集合管理众人之事的大力量,便叫做治权。一个是管理政府的力量,一个是政府自身的力量。” (《孙文选集》,2006)在此基础上,结合当代中国的政治实际,肖滨等人对这一分析框架进行了细化和修正,“政权”的定位应是国家统治权的归属与掌控,强调的是谁来掌控国家统治权的问题,其评判标准是合法性与权威导向;而“治权”则是对国家统治权的行使与运用,关键在于如何有效运转,其评判标准是有效性与绩效导向。因此,制度设计的目标可以从这两个方面予以考虑(肖滨,2015;肖滨、方木欢,2017)。

一方面,在政权维度上,为了创造稳定的政治与社会秩序,要确保政党权威性。这种权威性体现为执政党的核心主导性,它要让执政党对政府系统实现有效的统一领导和权威控制,能够用最短时间凝聚共识,形成合力,最大范围地动员各方面的力量,从而保证政治领导,提升政治能力,巩固政治稳定和深化政治发展。因此,它需要一个具有政治功能的权威统领体系,有力地执掌政权。

另一方面,在治权维度上,经济增长与社会发展是主要目标,要确保治理有效性。改革开放以来,以经济绩效为基础的治理有效性一直被视为国家有效性的重要来源。随着现代化的发展与经济体制改革的深化,不仅在经济层面,治理的有效性范围还延展到了公民参与、社会保障、公共政策等层面,通过供给公共服务和基础设施,促进社会发展。因此,它需要政府系统的各大组织在党的领导下保持适度的独立性与专注度,高效地履行好自身的行政职能,有效地行使治权。

不同层级面临的政权与治权的紧迫性是不一样的。中国政治体制中有五个层级,除中央以外,地方层级包括了省、市、县和乡。每一地方层级确实都面临着相似的制度要素,例如都要处理上下级关系,都要与社会进行互动。它们虽然要素同构,但绝非同质,因为不同要素所占的比例有很大的不同,从而导致制度环境存在差异。“中央政治集权,地方行政分权”是长期以来学界对中国政治体制的一个基本认识。在现实中,政治集权与行政分权不是一个定性的划分,从中央到地方(从省开始就属于地方层面)不会马上出现质变,它是借助层级关系逐渐变化的。也即是说,政权维度的需求从高层级到低层级逐渐降低,而治权维度的需要则逐渐提升。通俗地说,省一级要比市一级更讲求政治功能,市一级又要比县一级更强调政治性,行政功能则反之。我们从“压力型体制”“层层加码”等现象中可见一斑(荣敬本等,1998;周黎安等,2015)。

这决定了不同层级所呈现出的角色特征和工作重点是不同的。为满足政权维度的需求,越高的层级越以政治性工作为核心,尤其是抓好“人”这一命脉工作,把控好干部的政治方向,确保党有足够的权威统领机制去维护秩序、巩固政权,实现长远的战略目标;同时也能够在发生突发事件时迅速凝聚共识,进行社会动员,开展有效的运动式治理。其次,为满足治权维度的需求,越低的层级越以事务性工作为重点,着重把握“事”这一基础工作。越靠近基层,纵向的议价能力越低,但横向的自主空间越大,这决定了基层会削弱政治色彩而强化市场与社会活动,例如发展经济、保障民生、提供公共服务,从而维护社会的正常运转,发挥常规事务的行政治理功能(钱颖一等,1993),“准公司制”“地方政府即厂商”“谋利型政权经营者”等描述基层政府特征的一系列学术概念已经为基层政府面向社会和市场的治理属性提供了注脚(周黎安,2018;Walder, 1995;杨善华、苏红,2002)。

由此,在纵向维度上,中国政治体制及其国家治理体系通过层级分工可以实现“上政下治”的结构性均衡。

据此,我们提出第一个命题:层级越高,国家角色越强调政权维度的政治集权;层级越低,则越强调治权维度的治理分权。

每个层级如何凸显政治功能或治理功能呢?本文认为,这经由横向上党政关系的松紧程度来实现。上文已经说明,相较于西方,中国实行的是一种特别的党政体制,体现为执政党与政府的“一体双轨”,也有学者称之为“党政双轨结构”(胡伟,1998:292—295),这意味着每个层级都有政党系统与国家机关系统。毫无疑问,政党系统更强调政治属性,而国家机关系统更注重治理属性。在制度、政策与国家行为更需要强调政治功能的情况下,党政之间的结合会更加紧密;同样的,当执政党更希望凸显治理功能的情况下,党政之间的界限会更加明确,在国家治理中的分工也会更加精细。

那么,执政党又是如何调节每个层级上党政之间松紧关系的呢?在政治生态中,政党拥有较高的自主权,既可以融入国家机构,也可以超脱于国家机构。一方面,在凸显政治功能的情况下,政党系统较深程度地嵌入国家机关系统,与国家机构产生紧密的联系,极致的情况下甚至可以完全融入国家机构中。例如,20世纪80年代有学者就曾建议将中央政治局这一执政党的决策核心纳入宪法规定的最高国家权力机关全国人大中(景跃进,2019)。另一方面,在凸显治理功能的情况下,政党系统也可以适度脱嵌,超脱于国家机构之外,保持两者适度的独立性和自主性(阎小骏,2016:127)。

政党融入国家机构,并不是要取代这些组织,也不是替代它们去做行政工作(景跃进,2019)。事实上,中国共产党的一元化领导是当前中国政治与政府过程的核心要义,但执政党也认识到只有通过遵循和运作立法、行政、司法等一系列国家制度(即党作为建基于国家体制内的一个结构性和制度型的力量),才能更好地保障和维系自己的领导权(景跃进等[主编],2016)。因此,执政党是通过综合运用一系列“交叉连线”的制度安排(乔纳蒂,2002),将政党体系和广义国家体系勾连起来,从而实现嵌入程度的深浅不同,如任职规定、归口管理、设立党组、把控人大及政协代表中的党员比重等。

由此,在横向维度上,中国政治体制及其国家治理体系通过党政的结合程度可以实现“政治集权、治理分权有机转换”的功能性均衡。

据此,我们提出第二个命题:当凸显政权维度的政治性集权时,党政边界更为模糊,执政党融入国家机构的程度越深;当凸显治权维度的行政性分权时,党政边界更为明确,执政党融入国家机构的程度越浅。

那么,本案例中的兼任(一肩挑)和专任(两分开)的任职方式又如何能影响党政关系的松紧程度?在等级制组织中,“一把手”拥有最重要的决策权,对“一把手”采取不同的任职方式会对组织产生重要影响,其具体的作用机制如下:

首先,兼任满足了跨组织决策的合法性机制。从根本原则上说,党的意志、国家意志与人民意志是高度统一和一致的。在制度运作程序上,依据我国《宪法》规定,人民通过各级人民代表大会行使国家权力,而作为代表最广大人民利益的中国共产党在集中人民意志后形成党的政策与主张,通过人大的法定程序,上升为国家意志,成为国家的法律和决定。通过兼任两个组织的“一把手”,地方党委可以跨越制度壁垒协调政治行为,使整个政权系统能够协调有序,避免自相矛盾、相互僵持(Cho, 2002)。

其次,兼任可以解决组织之间信息不对称的问题。借助兼任者共同的身份,信息得以在两个组织之间畅通交换。与此同时,日常的频繁互动也能建构组织之间的认同感和忠诚感(Xia, 1997)。

最后,兼任使决策与执行更好地衔接。在国家治理中,“党委决定,各方去办”,但由于信息不对称或信息再解读可能存在障碍,国家机构在执行党委决策时很可能会有偏差和出入。兼任改善了决策与执行分离的情况,较好地避免了“两张皮”的问题。因此,兼任在一定程度上模糊了党政边界。

既然兼任能发挥如此多的正功能,为何不一以贯之呢?这是因为,过度兼任同样可能产生负功能。“一肩挑”的方式固然使党政紧密结合,有力地塑造了政治权威和保证绝对的政治领导,但正如学界指出的,长期的运动式治理、过多的党政领导小组的设置会导致治理负荷加重。兼任过多或范围过广,有可能出现组织职能的超载与官员角色的混淆,产生边际效益递减的结果。

有选择地采取专任则可以弥补过度兼任的负功能(朱光磊,2008)。具体来说,一方面,从组织层面厘清了职责边界。专任保持了组织相对的独立性,在具体事务上赋予组织较为充分的自主权,这有利于鼓励组织发挥职能作用。另一方面,从个体层面明确了工作分工。官僚个体在面对多任务环境时,往往不能实现有效的注意力分配,导致一些工作会有偏废(都淦,2008)。专任能减少多任务的情境,帮助官员集中精力履行本职工作,使之不再分身乏术。因此,专任能够使党政分工更为明确。

概言之,无论是政权维度还是治权维度,实质上都是中国共产党领导人民治理国家的不同面向。根据国家治理的目标与需求,执政党借助了多层级的特征将其错位设计,通过调整党政结合的程度灵活切换。由此,政权与治权既实现了结构性平衡,也实现了功能性平衡,从而形成了“一核统领”的整体合力,目的是创造国家治理的最优绩效。


三、案例:地方党委书记任职人大常委会主任的三种模式

本文选择地方党委书记任职人大常委会主任(人大主席)的三种模式作为探讨体制特征的具体案例,以期由小见大地剖析“一核统领下的差异化格局”的多个切面。选择这一案例主要有四点考量:第一,政策具有难得的对称性。它涉及不同层级同一类党政关系(党委和人大)和同一对职务关系(党委书记和人大常委会主任),具有高度可比性。第二,政策目标具有一致性。关于地方党委书记与人大常委会主任(人大主席)的任职规定虽是有上下差异的,但都服务于加强和完善党的领导这一目标。第三,这一系列任职规定的设计主体是一致的,即中央。中国政治实践的“根”在中央,观察中央的决策可以更好地理解整个体制的特征。第四,政策发起点在执政党。中国共产党是中国政治体制与国家治理体系的领导核心,由党发起的制度设计更能体现国家意图。

本文的数据和资料主要来源于三种方式。第一,查阅地方党政领导资料库、地方年鉴、地方史志等材料以获取各地党委书记任职人大常委会主任(人大主席)的情况,对于缺失信息的地区则通过电话咨询的方式补齐数据。第二,对任职于地方党委和人大的十余名官员进行了深度访谈,各个层级均有分布。第三,查阅官方公开文件、规划纲要、人事规定等,梳理历史流变和制度现状。

(一)制度规定

第一,省级兼任化。1992年,中共中央在有关省(市、自治区)换届选举的文件中提出,可以提名当地省委书记作为人大常委会主任的候选人;1998年,中组部要求省人大常委会主任尽量安排党委书记兼任;2002年11月,党的十六大召开,提出“依法执政”目标。随后中央出台相关规定,各省省委书记除非兼任中央政治局委员,一般应被推荐为本省人大常委会主任的候选人(张书林,2013)。从1992年的“可以提名”到1998年的“尽量安排”,再到2002年的“应该”,规定由“柔性”变为“刚性”。

第二,县乡专职化。2015年的《若干意见》对县、乡两级的人大常委会主任(人大主席)任职方式作出了明确规定:“乡镇人大设专职主席1人,提名为县级人大代表人选,有条件的地方,可以配备专职副主席”,“县级人大常委会主任实行专职配备,列席党委常委会会议”。

第三,市级弹性化。至今,中央出台了对省一级主要采取兼任,对县、乡两级采取专职的任职指导意见,但对市一级尚无具体规定。于是,我们看到了不同地区的不同趋势:一方面是“去兼任化”,例如早在2009年湖北省就曾发文规定,“市人大常委会一般配备专职主任”;③另一方面却是“再兼任化”,例如2016年湖南省决定实行地级市人大常委会主任由同级党委书记兼任的模式。④

(二)现实格局

地方的现实格局也体现了中央的制度安排。首先,从同一时间点的比较来看,党委书记兼任同级人大常委会主任的比例从高到低呈阶梯状下降趋势:2015年,省一级达到77.42%,到市一级时却骤跌至25%,到县一级更是只有15.1%(邱雨、宋春娟,2016)。如图2所示,这一数据清晰地勾勒出一幅“上兼下专”的任职图谱,契合了制度规定中的“省级兼任化-市级弹性化-县乡专职化”任职结构安排。

其次,从不同时间点的变迁来看,不同层级地方党委书记任职人大常委会主任的差异已经维持多年,甚至有扩大的趋势(见图3)。以省、市两级为例,2007年至2017年,省一级的兼任比例基本维持在70%以上,兼任化几乎成为“标配”,而市一级从2007年的峰值约40%下降到2013年的谷值约23%,后又缓慢上升到约29%,弹性特征彰显。

此外,市级弹性化还体现在不同省份各个地市任职方式的悬殊差异,如表1所示。根据2007年—2017年的任职情况,各地区可划分为三种类型:第一,稳定专职型。北京、天津、河北、青海、海南等5个省(直辖市)的所有市(直辖市市辖区)均没有采取过兼任方式,内蒙古、福建、江西、重庆、吉林、新疆、山西、云南等8个省(自治区)的地市偶有采取兼任方式,但水平较低。第二,稳定兼任型。江苏、广东、广西、湖北等4个省(自治区)的地市维持较高兼任水平。第三,摇摆变动型。西藏、甘肃、四川、安徽等4个省(自治区)从高兼任水平转向完全不兼任或低兼任水平;湖南、黑龙江等2个省份从低兼任水平转向高兼任水平。⑤

最后,县乡专职化在现实中也全面铺开。据《南方都市报》报道,自2016年上半年开始,全国县、乡两级人大换届选举相继展开,在这次换届中县、乡两级的人大常委会主任(人大主席)统一调整为不由同级党委书记兼任。⑥

为进一步解读“一核统领下的差异化格局”的现象,下面我们将结合实践经验具体分析“省级兼任化-县乡专职化-市级弹性化”所展现的功能特征。


四、省级兼任化:“一核统领”的权威刚性

从2002年开始的各省(自治区、直辖市)换届,中央对省委书记任职省人大常委会主任的方式进行了统一,省一级以兼任为主的方式延续至今。根据报道,这一安排源于党的十六大提出了“依法执政”的目标,明确执政党要依照法律进入国家政权并在其中处于主导地位,依照法律从事管理活动。⑦在制度环境的要求下,党的执政权力需要通过人大的法定权力落地。同时,在国家治理中党的决策一般通过政府具体实施,而人大有权决定、监督甚至否定政府的决策与执行,从而影响党委的中心工作,这决定了两者之间的关系更强调配合而非制衡。因此,为避免权力体系的混淆和失序,有必要对权力运行进行统一和整合。省级兼任化强调了权威服从的面向,直接体现的是政权维度的权威刚性。

(一)人事权力:党管干部

党管干部是党的领导的最直接体现。发挥党的领导核心作用,首要前提是保证党对干部任用拥有决定性权力。党委系统的干部可由上一级党委直接任免,然而,国家机关系统的干部需要经过两种程序的认定:党的提名推荐与人大的选举或表决。在省一级,省人大及其常委会选举和任免的对象都是体制内的高级官员。任免的职位越高,政治因素所起的作用就越强(孔飞力,2014:261)。

省人大的选举对象是一批中管干部。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)规定,包括省人大常委会主任、副主任、省长、副省长、省高级人民法院院长、省检察院院长等职务由省人民代表大会选举产生。在人事关系上,这些职务属于中组部管辖的范畴,其候选人在正式选举前已经过中央的酝酿、考核、选拔与批复,是中央对全局的整体设计的一部分。省委是党中央在地方的最高代理人,落实中管干部的人事部署需要省委与省人大及其常委会的协作。除中管干部外,省人大常委会的任免对象还包括了大部分省管干部。《地方组织法》还规定,“根据省长、自治区主席、市长的提名,省人大常委会决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任的任免”。省管干部属于地方层面管辖干部中的最高级别职务,这些职务背后是关键的行政权力,要统领本地区政治和行政的方向,首先要保证省委牢牢掌握这一批省管干部的任命权。

在“党委决定,各方去办”的常规状态下,党委把好决策关就可以了。然而,由于认识上不到位、理解上偏差甚至有主观上故意等可能性,有些时候国家机构在执行上未必就符合党委决策的意图。在兼任的状态下,书记直接掌控了从决策到执行的整个运行过程,可以避免上述问题的出现。因此,省委书记通过兼任省人大常委会主任能够进行有效的权力统合,牢牢保证党管干部原则的落地。

(二)制度保障:立法协调

立法是协调地方利益格局的重要工具,而省级人大及其常委会拥有区域内唯一的、完整的立法权限。现代化国家的要素之一就是法治化,党的十九大强调,“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”,这意味着党的领导与法治的联系更为紧密,提升了立法过程中加强党的领导的紧迫性和重要性。

从外部环境来看,由于省一级人大及其常委会制定的法规要在全省区域内实施,是影响人数最多、适用范围最广的地方性法规。同时,立法还涉及协调复杂的利益关系和多元的利益目标,不仅要体现党委的战略意图,还要优化政府的履职环境和回应民众的各类诉求,这意味着人大凭借立法职能在政策磋商、利益协调方面的角色愈发重要。党委是党政体制中的核心,要掌握决策的主导权,势必需要加强对立法过程的领导。

从内部控制来看,立法权力会向主任会议集中,主任会议的主导权又向主任集中。因此,立法权力通过传导在某种程度上会向人大常委会主任集中。在组织架构上,主任会议领导人大各专门委员会;在职权资源上,主任会议拥有对程序和内容的实质处置权;通过科层等级和党组机制,主任会议的决策很大程度上会体现人大常委会主任的个人色彩(冯亮、何俊志,2018)。因此,加强对立法过程的领导,最有效的方式是加强对人大常委会主任这一角色的领导,党委通过掌握这一角色的职权,可以更有效地把控和协调立法的方向和过程。

(三)运转基础:财政资源

保证党委对地区事务的统一决策是确保党委总揽全局的重要前提。《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》赋予了地方党委决策权:“党的地方委员会对本地区经济建设、社会发展……以及涉及全局性的重大问题作出决策”。与此同时,在法律规定下地方人大也拥有对本地区事务的决定权:“地方各级人大及其常委会享有本行政区域内各方面工作的重大事项决定权”。党委的决策权与省人大及其常委会的决定权存在重叠部分。因此,必须理顺党委决策权和人大决定权的关系。

其中,财政预算是辖区事务运转的重要资源,也是治理地区最为重要的事项之一。省级财政预算的方案会先由省政府及相关部门完成,再递交省委常委会审议“定盘子”“定调子”。然而,省委常委会的通过并不代表直接生效。根据法律要求,省级财政预算的正式生效是从省人大审议通过起,若没有通过则不具备合法性。财政预算是省委总揽全局所依赖的重要资源,省一级的治理规模和对国民经济的影响进一步提升了省级财政预算的关键地位,一旦因沟通不足、理解偏差和技术失误等原因造成未获通过,打乱当地的预算周期,就会对辖区的经济社会事务造成严重的负面影响。省委书记兼任省人大常委会主任后,一方面借助日常工作在党委和人大之间传递组织信息,提高预算法案的合理性;另一方面通过掌握人大常委会主任的职权把控预算表决的时机,提高预算法案被代表认可的可能性。

(四)权力传导:以横领纵

通过权力和等级的传导,省委在“块”上对省人大的统领也可以同步加强在“条”上,提升省一级对市、县、乡等层级人大的统领力度。省一级的人民代表大会是地方最高权力机关,虽然上下级人大并没有被定义为领导和被领导的关系,但在现实情况中,下级人大的决议必须报上级人大备案通过,而上级人大有权撤销不适当的决定。这意味着省人大拥有地方权力机关的最高纠偏权。省委对省人大的直接掌控,意味着也对市、县、乡三级人大进行了把控,即使出现偏差,也可以及时纠正。湖南省有一个省级人大干预市级人大决议的典型案例。2007年1月,郴州市人民代表大会选举许某担任郴州市人民检察院检察长。同年9月,一份由省人民检察院检察长提请的“不批准任命许某职务的议案”被呈递湖南省人大常委会表决通过,最终许某没有通过任命。⑧

综上所述,中国是一个以“省”为主要地方建制的国家,这决定了省委在这一政治层级中必须是实权单位。一方面,中央与省一级直接互动,落实党中央的战略意图和工作部署主要在省委;另一方面,省委对地方事务担负第一责任,但在具体事务上面对的是抽象的辽阔疆域,这使得省委与省人大的互动关系更偏向于政权属性而非治权属性,更强调权威服从。因此,省级兼任化的运行核心是权力统合,它是“一核统领”的刚性体现:省委书记通过兼任的方式高度统领人大,直接掌控省人大常委会主任这一职务资源,加强省委对省人大的全面领导。


五、县乡专职化:“一核统领”的治理弹性

2015年的《若干意见》要求,县、乡两级的人大常委会主任和人大主席实行专职配置。随后两年内,全国县、乡两级人大的换届工作相继完成,这两个层级的党委书记和人大常委会主任(人大主席)“一肩挑”的历史被终结,县乡专职化成为主流。回溯政策文本,政策意义被表述为“巩固党的执政基础,坚持人民主体地位,充分发挥基层国家权力机关作用,健全基层国家政权体制,夯实推进国家治理体系和治理能力现代化的基础”。从中可见,规定出台的主要目的是要加强机构建设、发挥职能作用,从而巩固党的执政基础,更强调的是治权维度的治理有效性。

(一)直接选举与机构虚化

县乡人大承担着直接选举人大代表的艰巨任务。根据《地方组织法》规定,省、市两级人大代表采取间接选举产生,县、乡两级人大代表采取直接选举产生。一方面,直接选举的程序远远复杂于间接选举。直选包括设立选举组织机构、选区划分、选民登记、代表候选人的提名和确定、候选人的宣传介绍、选举投票、确定当选和代表资格审查、代表辞职和罢免代表等九个环节。另一方面,直选代表的规模远远超过间接选举。据官方统计,2016年,全国县、乡两级人大换届选举将有9亿多选民参加,直接选举产生250多万名人大代表,占各级人大代表总数的95%。⑨

然而,工作任务量与机构人员数形成错配,制造了任务完成的紧张性。省、市两级人大机构完整、人员编制多,县、乡两级机构设置单一、人员编制少。甚至有些县区的人大只有两个编制:一个主任和一个副主任。若人大常委会主任再由党委书记兼任的话,就成了“一人委”的局面。任务艰巨与资源稀缺的矛盾导致许多项目“写在纸上,挂在墙上,就是没有落在行动上”,⑩基层政权机构虚化的现象十分严重,尤其不利于代表直选工作的完成。

(二)“上面千条线”与“下面一根针”

“一把手”的兼任加剧了机构虚化的状况。压力型体制下各级层层加码,任务到达基层已是过度负荷。在这种情况下,个体稀缺的注意力资源被激烈争夺,尤其是“一把手”(周雪光、艾云,2010;练宏,2016)。党委作为每一层级的运转轴心,即便书记兼任了其他职务,其工作重心仍然会在党委。因此,在兼任的情况下,党委书记也很少过问人大的工作,结果是“兼而不顾”,出现“副手当家”的局面,由某一排名靠前的副主任来主持人大的实际工作。在这种情况下,基层人大有可能连常规职能也难以履行,常常沦为摆设装点门面。某镇一位前人大工作人员坦言:“闭会期间人大会议基本没有,活动也是应付一下。甚至有相当一部分地区,没有选举任务的时候,连人代会都不开。”11

不仅领导如此,即使是基层人大的工作人员也难以专注完成本职工作。“上面千条线,下面一根针”生动地描述了基层事务的困境。越到基层,经济社会事务治理者的角色越为明显,党委、政府和人大的界限越模糊,人大干部往往也会在其他组织担任职务,要处理人大以外的其他事务。由于分工不清甚至高度合一,干部身兼数职却被要求以行政事务为重心,在人大工作上容易“种了别人的自留地,荒了自家的责任田”,不利于基层政权机关的建设。

兼任还可能会压缩对政府的监督空间。县、乡两级虽层级较低但五脏俱全,党政职责的划分不如高层级明确,而基层党委要担负地区经济事务发展的责任,政府的各种行为往往是党委授意或共同决策的结果。若党委再直接掌控人大的职权资源,就会削弱人大对政府的监督和建议空间。过度“一肩挑”的方式可能会加剧基层政权机关机构虚设、职能虚化的紧张局面,甚至出现“治理空心化”现象,使得基层民主建设推进缓慢、乱象频出。

(三)主官专职与机构实化

人大常委会主任(人大主席)的专职配备可以有效发挥县乡人大的职能作用,实化政权机关,巩固基层政权。首先,专职配备意味着对个体职能的划分和界定。人大常委会主任(人大主席)专注于人大的本职工作,尤其是组织完成县乡人大代表的直选工作。一名人大干部指出:“人大主任专了,人大常委会才硬了,人大代表就活了,人民代表大会实了。”12

其次,这一职务可以用作激励工具,通过对个体施以晋升的强激励来提升人大绩效。县乡人大常委会主任(人大主席)的职级是同级官员中的最高级别,一方面可以安排那些担任过重要职务但年龄超过核心领导岗位规定的干部,通过职务的晋升激励其发挥余热,提升人大的资源和能力;另一方面可以作为年轻干部历练或转岗的平台。在干部的选拔任用上,年龄是一个“硬指标”。若一个干部在年龄期限内未能晋升到某一职级,就会抵达“天花板”。例如,镇一级没有诸多职能部门(局、委),领导编制有限,一个乡镇仅有党委书记和镇长、人大主席为正科级职务。基层领导干部年纪较轻,晋升诉求强烈,而晋升属于强激励,强激励之下更容易出政绩,从而提升组织绩效。

最后,基层政权机关的实化还包括监督职能的有效发挥。专职拓宽了人大的监督空间,甚至可以成为高层级的信号源。配备专职人大常委会主任(人大主席),使得人大的独立性增强,一旦基层党委和政府的行为超越风险临界值,出现干部落选或任免未通过、重大政策被否决、工作报告未通过等事件时,通过媒体报道、舆情传播的方式可以向更高层级发出信号,实现及时的介入和纠偏。因此,横向监督的强化还提升了纵向监督的可能性。在横纵监督的交织下,寻租空间被压缩,以执行政策为主的县政、乡政会更加清明,治理绩效相应提高。

综上所述,县、乡两级处于政治层级中的末端,在体制内的分工主要是政策执行。同时,县乡也是国家与民众的连接点,是公共产品和服务的最主要供给者,其工作绩效直接关系到民众对执政者的满意度。因此,无论是直选的任务要求,还是基层任务环境的约束,或是机构实化的需求,都要求开放出人大常委会主任(人大主席)这一职务资源,更好地发挥县乡人大的职能作用。因此,县乡专职化体现出“一核统领”中治理主导的特征,县委、乡党委间接把控而非直接掌控县乡人大,让党委、人大、政府各司其职又整体配合,“三驾马车”形成合力,整体提升基层治理和民主建设的有效性,巩固党的执政基础,进而加强党的领导。


六、市级弹性化:“一核统领”的灵活切换

至今,中央仍未对市一级党委书记任职人大常委会主任有明确的要求,保持地方事情地方选择。市一级无论是环境还是规模上差异都很大。例如,同为地级市,呼和浩特市的面积达到26.2万平方公里,而舟山、珠海、中山等市的面积不足2000平方公里,相差上百倍。同时,市一级既要扮演一定的公共服务供给者角色,又要将上一级发包的任务转包给下一级。因此,无论是地区异质性还是需求多元性,都要求市一级因地制宜、循势而为。可以说,市一级彰显了灵活调试的动态特征。

(一)因地制宜的需求

市人大的职权与省一级类似,但权限和影响范围相对较小。首先是立法权。2015年,《宪法修正案》正式将地方立法权赋予设区的市,但其制定的地方性法规需要报省人大备案,这意味着市一级的立法过程不仅受到同级党委领导,还受到省人大的指导,市人大成为完全的自主行动者的可能性较低。其次是人事权。市人大要选举一部分省管干部,如“一府两院”的主要领导;而常委会任免的主要是市管干部(处级),在干部等级序列中处于中间层次,落选或不通过造成的负面影响较小。此外,市人大代表采取间接选举的方式,而且拥有专门的选举委员会,工作量要根据市一级的规模而定。这些特征都展现了市人大极强的灵活性,这也使得市委和市人大的关系不能“一刀切”,要因时因地因事制宜。

(二)常规状态:“两分开”

中国当前的国家治理仍然主要是适应经济社会的发展。在常规状态下,市一级的任职方式是“两分开”,强调发挥国家机关的职能作用。根据笔者的统计,近十余年,市一级以专职为主,其变迁趋势大致可以分为两个阶段(见图3)。2007年至2013年,市(直辖市市辖区)的兼任比例逐年降低,从峰值40.21%降到谷值23.45%,下降比例达16.76%,专职趋势愈发明显。2013年以后,市(直辖市市辖区)的兼任比例有所回升,但上升幅度较小,基本保持稳定。总体来看,更多的地区正在释放出市(直辖市市辖区)人大常委会主任这个正厅级的职位资源。

(三)特殊状态:“一肩挑”

在特殊状态下,市委和市人大之间的关系会从“两分开”转向“一肩挑”。例如,当发生诸如人大代表贿选、重大人事不通过等事件时,会带来一系列政治压力,有效治理的需求被权威统领的需求迅速取代,任职方式会发生改变,党政关系的互动也相应地转向强调发挥党的领导的权威面向。2013年,湖南省衡阳市发生人大代表贿选案后,引发了国家与社会的关注。随后湖南省委向中央递交的整改意见中就提到:“湖南将实行地级市人大常委会主任由同级党委书记兼任,并在该年换届选举时调整到位,确保党对人大工作的坚强领导。”

总结而言,地市在体制中处于中间层次,这决定了市一级虽然拥有较为全面的职权,但受到省一级的监督,虽然需要直接向民众生产和提供部分公共服务与产品,但也要充当委托人将治理目标发包给县、乡两级。因此,市一级会根据当地实际在政权(权力统合)和治权(有效治理)之间动态调整。由于自主空间较大,政治生态、激励工具、路径依赖等都可能成为遵循的依据,任职方式比较灵活。中央保留市一级的地方自主权,同样也体现了党的领导的灵活性和调适性。


七、理论探讨:一重逻辑下的三种模式

综上所述,地方党委书记任职人大常委会主任(人大主席)的差异化制度设计是在层级因素和党政关系紧密程度的考量下塑造出来的。省一级既是中央的直接代理人,又是地方的最高代表,中央对地方重要的人事布局和重大的项目建设都需要省里的积极配合。因此,省一级普遍采取兼任方式,从政权维度出发强调权威服从。县、乡两级以执行上级决策和为民众提供公共服务为主,要避免治理空心化,就需要发挥不同机构的职能专业性,形成分工协作的合力,从治权维度出发强调有效治理,巩固基层政权。因此,县、乡两级采取专职方式。市一级既有一定的决策职能,也有一定的执行功能,往往受到多种因素的影响,需要依照整体环境和地区实际在政权维度和治权维度之间动态调整。通过分析这一现象,我们可以从更宏大的视角去探究党政体制运行的奥秘,归纳和提炼体制运行的制度逻辑和具体的操作模式:“一核统领”逻辑。目前中国政治体制的基本格局是,作为执政党的中国共产党统领国家政权和治权(肖滨,2015)。一切政治组织、国家机关的活动都要围绕着坚持党的领导来进行(景跃进等[主编],2016)。一核统领,即由中国共产党统一领导。党政体制的典型特征是执政党融于国家,执政权力与国家权力高度结合,这意味着中国共产党的领导始终在国家的政治生活中起到统领主导作用。当前,现代化发展对政治的需求不是单一的而是多重的,如沈大伟所言,“维护党的执政地位是根本底线,与之同时如何维持乃至提高执政合法性和执政能力则是重要挑战”(沈大伟,2011)。从上述讨论中,我们可以发现不同层级面临的主要风险存在差异,如高层的政治失序化、基层的治理空心化和中层的多元异质性。为了应对不同层级的特点和需要,“一核统领”逻辑会演化出具有权力统合特征的统合模式、强调治理有效的治理模式和侧重灵活调适的权变模式等具体的操作模式。

其一,统合模式。这一模式强调对政权的掌控,直接回应了“维护党的执政地位是根本底线”这一最为基础但最为重要的要求,往往运用于较高层级。统合意味着整合国家权力,集中政治资源以避免政治的失序化,例如省级兼任化就体现出权力统合的特征。它强调权威服从的面向,即坚决维护执政党权威,服从党的领导和安排,偏向政治属性。为了实现这一目标,统合模式的运行路径是:在组织层面,通过制度使不同系统之间紧密联系,频繁互动,模糊系统的边界甚至使它们重合在一起;在个体层面,通过人员的交叉任职,党委系统直接掌控国家系统的职权资源,借助科层关系将失序风险内部化、可控化。

其二,治理模式。这一模式强调治权的运用,其侧重点在于推动国家机构有效履职,以推动经济发展、社会建设、民主参与等方式综合提升党的执政合法性,多运用于基层。治理的内涵是指国家机关社会团体职能作用的发挥,它偏重绩效属性,强调的是治理有效的面向,例如县乡专职化体现出的是有效治理的特征,巩固党的执政基础。必须明确的是,治理绩效并非直接来源于高强度的国家控制,权威体系不会直接生产出治理的有效性,还得依赖政策过程的技术运用(吉登斯,1998)。因此,治理模式的运行路径是:在组织层面,适度划分地方政党系统和国家系统的边界,保持各自独立性,鼓励发挥专业职能;在个体层面,对身份、职责和权限进行清晰界定,激励个人专注于本职工作,履行职责。

其三,权变模式。这一模式强调对政权与治权实行动态的、灵活切换的过程。中国地域辽阔、民族多元、文化异质性强,其治理负荷极其庞大。许多省份的人口比世界上大多数国家的人口还要多,管理模式要受到信息、预算和管理负荷的约束,难以用一种模式横切到边、纵贯到底(李侃如,2010;周雪光,2016)。因此,在统合模式和治理模式之间还存在着一个结合实际进行选择的权变模式,这在中间层级颇为常见,例如市级弹性化彰显的就是灵活调试的动态特征。权变模式的运行路径是:因地、因时、因势地选择权威统合或是灵活治理,从而实现权威和绩效的动态平衡。

在“一核统领下的差异化格局”中,“一核统领”体现党的核心领导,“差异化格局”则将政权维度与治权维度的需求与回应巧妙地结合起来,实现了党既牢牢掌控政权,同时又灵活运作治权的目标,使政权的权威性和治权的有效性在很大程度上获得了结构和功能上的平衡。由此,党政结构充分展现了中国政治体制及其国家治理体系既有差异性也有统一性。

从具体层面来看,党的“一核统领”演绎出多种模式,塑造了制度设计的差异性。它在省一级以统合模式创造政治秩序的稳定,在县、乡两级以治理模式驱动经济发展和加强民主建设,在市一级采取权变模式实现因地制宜。“向上权威服从,向下有效治理,中间灵活变通”的有效性统一于“一核统领”的合法性之中,这样,中国共产党领导的国家治理体系在大国统治和治理中展现出了政权的刚性权威和治权的弹性运作。

从整体层面来看,三种模式整体服务于党的“一核统领”,确保了制度目标的统一性。党的十九大报告强调,“东西南北中,党政军民学,党是领导一切的”,“一核统领”是党的领导稳固有效的政治保障,不同层级的党政互动呈现出的差异特征也是有意识的政党调适的结果,它能够有针对性地回应多元的政治需求和应对执政风险的挑战。

改革开放四十余年来,中国实现了波澜壮阔的历史性飞跃。中国共产党在体制运行和国家治理中融合了多种模式的效用,助益经济的高速发展和政治秩序的稳定,实现了治权的有效和政权的稳固。随着改革开放的深化与发展,国内外学者已渐渐形成一个共识:中国政治体制及其国家治理体系拥有强大的现实适应性。然而,多数西方研究是从中央与地方、国家与社会的视角去讨论这一体制的特征,结果是多见地方少见层级,多见政府少见政党,这样没有细分层级特征,忽略中国共产党一核领导这一前提的理论解释在中国的语境下是悬空的。本研究从一个具体的制度案例切入,纳入层级变量与党政关系的视域,以小见大地分析中国政治体制及其国家治理体系是如何实现刚性权威和弹性治理的有机统一,可以成为现有相关研究的一个有益补充和拓展。

*本文为教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国特色的治理理论构建”(项目编号:16JJD630012)的研究成果。感谢刘军强、鲁宇、何江等人给予的建议和帮助。

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【注释】

①广义的党政关系包含了执政党与立法、行政和司法等国家机关的关系,狭义的党政关系主要指执政党与政府之间的关系。2017年3月5日,时任中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山参加十二届全国人大五次会议北京代表团审议时强调,“在中国历史传统中,‘政府’历来是广义的,承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院,在广大群众眼里都是政府”。因此,本文使用的党政关系概念中的“政”采用的是广义政府的内涵。

②宪法规定的层级包括:中央、省(自治区、直辖市)和县(市、市辖区)、乡(民族乡、镇)。实际上中国治理层级形成了中央、省、市、县、乡五级。其中,地方层级涵盖了省、市、县、乡四级。

③吴耀谦:《市县党委书记兼任人大职务格局改变,分设渐成趋势》,澎湃新闻网,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1254289。

④中央纪委、国家监委:《中共湖南省委关于巡视“回头看”整改情况的通报》,人民网,http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0826/c64371-28668333.html。

⑤根据全国31个省份内的市(区)级单位党委书记兼任人大常委会主任的比例自高到低将各省的兼任类别划分为五个类别,分别为:完全不兼任、低兼任、一般、高兼任、完全兼任。

⑥程姝雯、王秀中:《人大主任不再由县委书记兼任》,载《南方都市报》2017年5月14日,第AA08版,转引自奥一网,http://epaper.oeeee.com/epaper/A/html/2017-05/14/content_29498.htm。

⑦张国栋:《盘点近年高官任免新气象 中共执政新理念得凸显》,凤凰网,http://news.ifeng.com/special/gaocengrenshi/xgbd/200709/0929_2066_258006_2.shtml。

⑧符向军:《期待“不批准”不再是新闻》,中国法院网,https://www.chinacourt.org/article/detail/2007/10/id/268837.shtml。

⑨罗沙、荣启涵:《全国9亿多选民将参加新一轮县乡两级人大换届选举》,新华网,http://www.xinhuanet.com//politics/2016-03/09/c_1118281946.htm。

⑩笔者于2017年12月16日对D省人大办公厅工作人员LXY的访谈。

11笔者于2017年12月14日对D省M市某镇原人大主席XMX的访谈。

12笔者于2017年12月17日对A省C市人大选举处工作人员CJZ的访谈。

【作者简介】 肖滨:中山大学中国公共管理研究中心(Xiao Bin, Chinese Public Management Research Center, Sun Yat-sen University)

卜熙:中山大学政治与公共事务管理学院(Bu Xi, School of Government, Sun Yat-sen University)



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