肖滨 卜熙:一核统领下的差异化格局——以地方党委书记任职人大常委会主任的三种模式为例

选择字号:   本文共阅读 613 次 更新时间:2020-06-09 09:04:51

进入专题: 政治体制   国家治理   党的领导   政权与治权  

肖滨   卜熙  

   【内容提要】 长期以来,西方学界对中国政治体制及其国家治理体系既具刚性权威又存弹性治理的特征进行了各种解释,但因避开党政关系这一重要视角,同时忽略层级变量,难以解释到位。就此而言,“地方党委书记任职人大常委会主任的三种模式”提供了一个非常值得分析的案例:在省、地市、县乡三层格局中,出现了“省级兼任化-县乡专职化-市级弹性化”的差异结构。为什么党政职务在不同层级出现了相反的任职模式?研究发现,在国家统治和国家治理中,这种差异结构分别彰显了党政体制“权威统合-有效治理-灵活调适”的功能特征,且形成合力统一服务于党的“一核统领”。在中国多层级的党政体制中,这种差异化的制度结构促进了政权和治权的有机平衡,将权威统领和有效治理整合为一体。

   【关键词】 政治体制 国家治理 党的领导 政权与治权

   改革开放四十余年,中国不仅创造了经济发展的增长奇迹,也保持了政治秩序的长期稳定。在这个过程中,中国共产党作为唯一的领导核心,始终要面临两个挑战:一是面对复杂的体制变革和经济转型,如何实现弹性的有效治理;二是面对政治和社会秩序的稳定问题,如何实现刚性的权威统领。事实证明,中国政治体制及其国家治理体系在很长一段时间内有效地实现了刚性权威与弹性治理的有机统一。针对这一现象,西方学界进行了各种演绎和阐释,已经提炼了不少概念,例如“碎片化权威体制”(fragmented authoritarianism)、“分权式权威体制”(decentralized authoritarianism)、“协商性权威体制”(consultative authoritarianism)等等,积累了不少成果(Lieberthal & Lampton, 1992; Landry, 2008; Chen, 2010; Xu, 2011; Teets, 2013)。

   然而,现有的研究成果尚存两个缺憾。第一,纵向上多忽略了层级这一变量的影响。中国的政治与治理体制均是多层级体系,但学界流行“中央与地方”二分的方式,并习惯于在这一框架下展开研究,涉及了权力关系、职能关系、财政关系等一系列议题(Oi, 1992; Qian & Weingast, 1997; 林尚立,1998;谢庆奎,2000)。这种两分法虽然能够清晰地展现央地之间的互动关系,但也天然地将地方维度视为一个同构整体,忽略了地方各个层级的特性。第二,横向上多避开了党政关系这一场域。①在多数情况下,学者们在讨论国家与社会关系时,没有把政党带入进行讨论。即使一些时候纳入了党政关系的维度,也只是将党、政视为一个同质的治理主体,大多数情况下用政府特性一言以蔽之。但经验事实表明,政党所具有的政治属性与政府所呈现的治理属性,都提醒我们不能将它们完全混为一谈。由是,一些学者呼吁不仅要把政党带回来,更要带进来(景跃进,2019)。近来,周雪光等学者把目光也聚焦到了党政关系上,他们从具体的制度入手,发现“关于党政领域及其关系的基础性知识难以寻觅,如党政领域中的不同机构、职位的规章制度、权威关系、人事安排等基础性问题仍然是一个黑箱。这在党政关系居于核心地位的国家,实在是匪夷所思”(周雪光等,2020)。

   因此,上述两点缺憾不可避免地会造成现有理论的缝隙和实证场域的缺失。为此,本文希望通过对一个“反常规”制度设计的深度分析来填补缺憾。具体而言,我们将以地方(省、地市、县乡)党委书记任职人大常委会主任(人大主席)的三种模式(兼职-混合-专任)作为分析案例,来实现上述目标。之所以选择这一案例,是因为这是一个兼具最大相似性和最大相异性的制度设计,同时又直接关涉层级特性和党政关系,将纵向与横向的互动结合起来,这为我们理解中国政治体制及其国家治理体系如何兼容权威性和灵活性提供了一个非常好的切入点,有益于实现知识积累和理论突破。

  

   一、上下异构:差异化的制度设计

   党委和人大是中国政治体制中极为关键的两个组织。一个是中国特色社会主义事业建设的领导核心,另一个是宪法规定的国家及各级地方的权力机关,两者之间如何协调,会对中国的政治行政过程产生重大影响。习近平总书记在党的十九大报告中指出,“人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本政治制度安排”。理顺党委与人大的关系,既是全面依法治国背景下加强党的领导的关键举措,又是实现人民当家作主的重要方式。在实践中,一种理顺两者关系的具体办法是规定地方党委书记任职人大常委会主任(人大主席)的方式。

   值得注意的是,中央对地方提出了上下不一致的任职要求。②从 20 世纪 90 年代开始,中央陆续出台了关于地方党委书记如何任职人大常委会主任(人大主席)的规定。首先,对于省一级,在2002年地方换届时中央就明确要求采取“一肩挑”的方式:省委书记除非兼任中央政治局委员外,一般应被推荐为本省人大常委会主任候选人。这一规定延续至今。其次,对于县、乡两级,中共中央在2015年6月转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(以下简称《若干意见》),这一文件明确了县、乡采取“两分开”的方式:县乡人大常委会主任(人大主席)实行专职配备。最后,对于市一级,中央至今尚无规定,由地方自主选择。这样,地方党委书记任职人大常委会主任(人大主席)的格局就形成了“省级兼任化”“县乡专职化”“市级弹性化”三种模式。那么,为什么类似的党政职务在不同层级却出现了相反的任职模式呢?

   如果再考虑到中国政治体制纵向高度同构的特征,这种任职差异的现象就更让人困惑了。不同层级党政部门职责同构,机构设置往往是上下对口、左右对齐,相应的任职方式一般是上行下效,例如从省长、市长、县长到乡长,无一不是兼任同级党委的副书记。然而,党委书记与人大常委会主任(人大主席)的任职差异历经十数年,不仅未能调整为上下一致,反而出现了上下异构且差距逐渐拉大的趋势。根据笔者统计,2007年至2017年,省一级的兼任比例基本维持在70%以上,而市一级则从40%下降到25%左右,任职模式的层级差异愈发明显。

   这一现象至少包含两个矛盾的面向。一方面,由于党和国家机关在纵向的职责、职能和机构设置上上下同构,每个地方层级都要处理类似的党政关系,表现出问题要素的同构性(朱光磊、张志红,2005);另一方面,在制度上却存在着上下不一致的安排,表现出处理方式的差异性。因此,它是一种差异化的制度设计,一反常规的上下对口设置,而呈现出上下异构的特点。更进一步,我们还应看到的是,这种差异化设计的目的都是为了巩固和加强党的领导。因此,本文将其概括为“一核统领下的差异化格局”。

   要理解这一现象,我们需要弄清以下问题:首先,决定不同层级党政任职模式的制度因素有何差异?具体来说,为什么影响省级采取兼任的因素对其他层级作用较小,而影响县乡级采取专任的因素在其他层级又没那么突出?其次,不同层级差异化的制度设计是如何服务于“一核统领”的?具体来说,为什么相反的制度设计借助各自的层级作为载体,都发挥了巩固和加强党的领导的作用?

   中国特色社会主义建设进入了新时代,在这一重要节点重新审视中国政治体制及其国家治理体系有丰富的意义。理论上,我们希望通过呈现“一核统领下的差异化格局”这种看似矛盾而实际巧妙的制度设计,与其他视角下解读中国政治特征和治理策略的研究形成互补,推动国家治理体系的理论研究。政策实践上,我们呈现的是一个“反常规”的制度设计,不仅能与传统的上下同构形成认知张力,更能清晰展现一个执政党和国家机关在政治实践中相互作用以推动政权与治权同步加强的过程,促进国家治理实践的能力提升。

  

   二、文献综述与分析框架

   为什么相似的制度环境会出现相异的制度模式呢?梳理而言,既有研究从纵向和横向两个维度为我们提供了理论资源。

   (一)纵向的解释维度:中央与地方

   从纵向维度来看,相应的理论解释集中在了“中央与地方”关系这一分析框架下。具体来说,中央集权强调决策一统与地方分权强调执行灵活的矛盾塑造了一种差异化的制度模式或行为方式。

   首先,央地之间存在集权和分权的悖论(周黎安,2008)。中央集权会驱使政府面临的制度环境、激励结构趋于统一化,而地方性差异又要求各地各级政府在实际工作中因地制宜、灵活处理(周雪光,2011)。尤其在中国这种人口众多、幅员辽阔、文化习俗差异巨大的国家,用一种模式贯穿到底既不理性,也不实际(Spires, 2011; 陈家建等,2013)。

   其次,集权要求和分权需求的结构性矛盾导致了各级政府的行政过程出现决策和执行分离的现象(周雪光,2017)。一方面,中央要求地方要对上级的决策无条件服从,即一统决策;另一方面,中央又默认地方可以保留一定的自由裁量权,即灵活执行。决策一统与执行灵活之间的张力催生出一系列偏离中央政策的行为模式,例如象征性执行、选择性实施、上下合谋等等(周雪光,2009;徐刚、杨雪非,2017)。

   从现有央地关系的解释路径来看,差异化制度模式的出现多被视为地方根据辖区实际主动偏移中央的政策规定,以及中央“睁一只眼闭一只眼”默许的结果。本质上讲,这是一种策略性应对的方式。但实际上,包括本文案例在内的许多实践显示,这种制度差异不一定是地方层面自下而上偏移的结果,而可能是中央自上而下有意设计出来的。从近些年中央在房地产调控政策上强调“一城一策”,在疫情防控上提出“分区分级”等指导意见中可见端倪。这提示我们要将观察视角从策略性行为转向结构和体制层面。

   此外,受西方研究的影响,央地二分的范式长期居于主流,多层级体制的特性往往被忽略。这主要是因为大部分西方国家的层级关系相对较少,对层级特征并不太敏感。例如,美国政治学和行政学的研究就多集中在“联邦政府”和“州政府”上。中国不一样,它的政治体制及其国家治理体系是一个多层级架构,从中央到地方有五级之多,数量多于国际上的大多数国家,这意味着中国的治理环境更加丰富且具层次感,它更需要决策者有的放矢地去适应地区和不同层级的异质性(Lisebet and Gary, 2003)。

   事实上,近些年一些研究也开始讨论不同层级在国家治理过程中的角色差异。例如,贺东航、孔繁斌认为中国公共政策具有“层级性治理”的属性,省、市在公共政策执行过程中扮演推动者和协调者的角色,而县一级是实际执行者,直接关系政策能否实现(贺东航、孔繁斌,2011)。周雪光、练宏将中央政府(上级政府)视为项目的委托方,将中间政府视为管理方,将基层政府视为代理方,认为目标设定权、检查验收权和激励分配权在不同层级政府之间的分布,会导致高度关联型、松散关联型、发包制、联邦制等不同的控制权类别,从而催生出有差异的政府行为(周雪光、练宏,2012)。丁轶发现,面对慈善组织的治理,不同层级政府聚焦的合法性属性并不一致,由此诱发的治理行为也存在差异:中央政府更关注政治合法性,在分类控制的基础上模糊治理,中间政府则重视行政合法性与法律合法性,采取模糊发包的治理方式,而基层政府所强调的是行政合法性问题,一般采取嵌入式监管(丁轶,2018)。陈天祥、郑佳斯注意到了政社互动中“多层级政府”的事实,指出初始委托方主要基于“正式合同”作出行为选择,中间委托代理方则倾向于“隐性契约”互动方式,终端代理方则会在“正式合同”和“隐性契约”之间寻找生存空间(陈天祥、郑佳斯,2016)。

因此,我们需要拓展央地关系的分析框架,打破将地方视为一个同构整体的思维定式,明确地方维度的多层级属性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第3期

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