周黎安:经济学的制度范式与中国经验

选择字号:   本文共阅读 964 次 更新时间:2020-05-29 12:07:13

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周黎安  

  

   关于中国,学术界提出过不少著名的诘问和悖论。比如“李约瑟之迷”:为什么18世纪以后中国的科学技术落后于西方,而在此之前中国却一直是领先世界?还有著名的“钱学森之问”:1949年以后培养了那么多人才,但为什么就是不如国难深重的民国培养了那么多大师?本文的讨论即从“张五常之问”开始。张五常是华人世界最有影响力的经济学家之一,他在2009年出版的《中国的经济制度》一书中提出了一个著名的问题:

   我可以在一个星期内写一本厚厚的批评中国的书。然而,在有那么多的不利的困境下,中国的高速增长持续了那么久,历史上从来没有出现过。中国一定是做了非常对的事才产生了我们见到的经济奇迹。那是什么呢?这才是真正的问题。

   这就是“张五常之问”,在中国经济学界影响很大。笔者很能理解张五常提出的问题背后所包含的困惑。一方面,一星期就能写出一本厚厚的批评中国的书,说明他一定看到了中国经济的很多问题,牢骚满腹;可是另一方面,中国又确实取得了历史上从未有过的经济奇迹,显然不能说中国一无是处,它一定有成功的秘密,有做对了的地方。做对的地方在哪里呢?笔者想,这正是他的困惑之所在。笔者也能理解他为什么会有这样的困惑,因为当我们审视中国的经济发展的时候,习惯于用西方主流的视角或从主流经济学文献的视角看中国到底发生了什么,而戴着西方的眼镜看中国,那一定是“雾里看花”。

   为了理解“张五常之问”产生的学术背景,笔者先为读者做一次简短的学术旅行,帮助读者从经济学,当然也不局限于经济学的角度回顾一下,西方主流理论是如何界定一个国家实现持续高速的经济增长所需满足的制度条件,经济学的制度范式也将在这里展开。

   首先涉及的一个重要方面就是产权制度理论,这在经济学当中是一个非常有影响力的理论。当年道格拉斯·诺斯(DouglassC.North)因为这一理论获得了诺贝尔经济学奖。他和合作者在1973年出版了一本非常有名的书,即《西方世界的兴起》。他们解释当年的荷兰和英国之所以能在欧洲率先崛起,是因为这两个国家率先实行了专利法,对创造和发明进行了司法保护,鼓励了技术发明,当然也包括对私人产权、契约的司法保护。

   诺斯认为私有产权的良好保护是解释荷兰和英国的崛起,乃至于整个西方世界崛起的关键。诺斯的这一观点后来得到了时下当红的经济学家、MIT教授阿西莫格鲁等人的实证研究的支持。阿西莫格鲁和他的合作者罗宾逊在2012年出版了一本非常畅销的书《国家为什么会失败》(WhyNationsFail)。书中讲述了许多历史和当今的故事,也包括一些巧妙有趣的实证证据。但他们所传递的基本观点是一样的,即凡是经济成功的国家都对产权尤其是私人产权进行了良好的司法保护,而经济失败的国家也是对产权保护失败的国家。

   这是对诺斯产权理论的一个很好的引申和加持。如果进一步深究,这一观点背后,其实还有一个更为微妙,但在笔者看来也很有意思的观点,即认为一个国家的权力如果太强大,就会与有效的产权保护之间形成一种悖论关系:国家的权力太强大,就不可能对任何私人团体做出可置信的承诺,因而不可能真正地对私人产权进行有效保护,而能真正做到对产权进行有效保护的国家,第一,其权力必须有限,受到一定制衡;第二,其权力还不能太弱小,必须能够提供足够的公共产品和司法保护。这就提出了现代政府的一个重要悖论,即如何既保证权力之有限,同时又保障权力之有效。经济学主流理论认为,只有满足这两个条件的政府才能支持长期的经济增长。

   如果我们按照这种极为流行的经济学理论来看中国,产权制度在推动中国经济增长中确实扮演了重要角色。在过去40年里,一方面,中国对私人财产、民营企业的保护取得了巨大进步。但是另一方面,这些进步距离社会预期的目标还有很大的改进空间。

   比如现在的民营企业还在时时刻刻担心国家政策的变化:2018年在媒体上展开的关于民营企业是否应该退场的一些讨论其实引发了很多民营企业家的恐慌,这也反映了人们对产权保护不确定性的担忧。另外,我们也会看到中国有大量模糊产权的存在。比如土地产权,城市土地是国有的,农村土地是集体的,而集体的、国有的土地产权在经济学意义上都是模糊的产权界定,因为没有办法落实到一个具体的所有者主体上。国有企业的性质也是如此,国有企业和事业单位科研人员的知识产权的界定其实也很模糊。

   FrankAllen与合作者在2005年发表了一篇很有影响文章,他们在文章中提出了一个有意思的问题:如果按照西方的有限政府、独立司法、产权保护等维度对全世界的国家进行排名的话,中国的排名显然是靠后的。那么按照这个逻辑,中国为什么能够支撑这么快速的增长?这个问题直到今天仍然是个很尖锐的问题。从产权制度的角度看中国,我们一方面看到了它的重要性,但另一方面却能看到更多的困惑。

   笔者想涉及的第二个维度是“国家能力”。“国家能力”最早是政治学家和社会学家提出来的概念。他们在研究欧洲民族国家怎样兴起、工业革命怎样发生的时候发现,中世纪欧洲君主之间频繁发生战争,为了打仗而筹集军费,这推动了中央官僚机构的扩张和发展,也使得国家的“汲取能力”(即“征税能力”)以及资源的动员能力得以加强,这就导致了现代国家以及现代“国家能力”的形成,同时,这也被认为是西方国家兴起的一个重要的政治条件。

   后来有些社会学家和政治学家在研究东亚国家,比如日本、韩国的崛起时也发现这些国家独具特色的官僚体制扮演重要作用:首先是具有中立性,不受社会利益集团捕获;其次是政策执行力强,产业政策执行有效。这也说明了“国家能力”确实是一个非常重要的维度。

   在过去的十多年时间里经济学家也开始借鉴和发展“国家能力”这个概念。经济学家认识到“国家能力”很重要,因为国家要提供公共产品,一定要有足够的税收;有效的司法保护也很重要,而司法保护也需要税收。提供市场经济有效运行所需的公共产品本身也是对国家能力的一种考验。经济学家最近的一些研究也发现,一些发展中国家的经济发展之所以失败,正是因为这些国家由于常年内战、政治动荡和社会失序,没有办法为企业和国民提供稳定的政治秩序、和平环境、市场环境等。所以,国家能力也是经济发展一个重要的制度条件。

   如果从这个角度来看中国的话,我们能看到“国家能力”确实和中国经济发展之间存在相关性,但是笔者认为这里面也有一个悖论。一方面,很多学者指出中国的“国家能力”达到了非常高的水平,尤其以发展中国家的平均表现来看的话,更是如此。

   比如最近福山的两本书都在高度评价中国从古至今的官僚传统和国家能力。不管是国际社会还是中国人自己的认知,中国对资源的汲取能力以及对资源的动员能力,留给世界的印象都是非常正面的。在这方面有很多相关文献讨论中国的“国家能力”,譬如集中力量办大事、举国体制,如王绍光提出的“共识性决策”等,这些提法都在讲中国的大国体制在国家能力上如何与众不同。

   但是另一方面,如果仔细阅读政治学、社会学、经济学文献的话,我们会发现在“国家能力”这顶大帽子下面充满了各种各样相互冲突的描述与判断,可以说是“五味杂陈”。比如有人提出中国集权框架下“碎片化”的权威不利于政策的统合;再比如科层制下存在着大量的运动式治理与“人治”,很少法治可言;再比如自上而下的政策执行中存在着大量的“选择性”执行、合谋与变通,“政令不出中南海”;还有我们常说的国家与社会、政府与市场的模糊边界。这些看法都在挑战着我们对中国“国家能力”的认知,学术界形成的对中国“国家能力”的认知并不一致,各种理论和经验描述之间是存在矛盾的。

   事实上,如果进一步追问,对于“国家能力”,我们其实还有更多问题。比如中国“国家能力”到底是强还是弱的问题,在笔者看来是既有强项,也有弱项。

   一方面,在举国体制下,我们确实在很多方面取得的重大成就,譬如从两弹一星到高铁、核电、北斗以及很多大型工程。可是另一方面,我们又发现在同样的“国家能力”之下,很多基本的问题都解决不了。以前有个2008年有一位人大代表就提出过这么一个问题:“为什么我们能让高科技的神七上天,却管不好一个小小的奶粉和食品?”我们的奶粉要放到药店里面去卖,因为我们对奶制品的质量实在没有信心。很多中国公民游客到澳大利亚、美国、中国香港、美国去抢奶粉,搞得国人很没有脸面。同样是在这一“国家能力”之下,为什么这些基本的食品安全问题都解决不了?

   其实,我们所谓的“国家能力”要看具体领域。我们很难满足于“国家能力”强或者是强还是弱这种简单和笼统的判断,而要追问到底哪些领域强,哪些领域弱,强和弱的分布有什么特点。笔者还想进一步指出的是,不管是从政权深入农村的渗透力、资源的汲取力还是政策的动员力来看,我们的“国家能力”在计划经济时代都已经达到了空前的规模水平。

   虽然那时我们取得了很多来之不易的经济和社会成就,可是那个时候并没有带来经济发展的突破性跃进,人均收入长期处于非常低下的水平。这是为什么?当我们思考“国家能力”的时候,做事的能力是一方面,另一方面可能还有做事的激励,能否把事做对,且做对的事。所有这些都跟“国家能力”有关,而不仅仅是国家是否具备做事的能力。

   在经济学领域有一支研究经济转型的文献,这支文献试图理解不同转型国家之间体制转型的不同战略、路径和成效。比如,哈佛大学经济系的AndreiShleifer,包括国内的很多经济学家,从20世纪90年代开始,都很关注中俄经济转型的比较。

   根据Shleifer与合作者在那个时期提出的一个很有意思的观察视角:俄罗斯地方政府扮演的角色更多的是“掠夺之手”(grabbinghand)——对于私人企业,政府不是去帮它,而是去骚扰它,剥夺它的权利,攫取它的财产;相比之下,中国地方政府更多的扮演“帮助之手”(helpinghand)的角色。

   为了解释中国和俄罗斯地方政府为什么如此不同,一边是帮助之手,一边是掠夺之手,国内外经济学研究主要有两支文献:一支文献以钱颖一等经济学家为代表,他们更多强调中国从80年代以来的财政分权体制促成了所谓的中国特色的“财政联邦主义”,即中央与地方“财政包干”,按一定比例分享财政收入。在这些财政分成合同中,地方政府就成了“剩余索取者”,因此愿意创造更多的财政收入。事前给定一个分成比例的话,地方创造的财税收入越多,留成的就越多。张五常强调县级政府为了最大化租税分成收入而相互竞争。

   钱颖一、张五常等经济学家想通过财税激励去解释了为什么地方政府有激励发展乡镇企业、吸引外商等这些所谓的“非国有”部门。在中国经济转型的早期时期,其实还留存着计划经济时代的意识形态和政策遗产,国家层面的政策对非国有部门尤其是对民营企业来说并不很友善。在这种情况下,为什么地方政府会那么热情地去帮助乡镇企业、民营企业和外商投资企业?这支文献从财税分成的角度给予了一个很有意思也很有影响的解释。

   另外一支文献从官员的晋升激励角度进行解释,就是所谓的“政治锦标赛”,或者地方官员的晋升锦标赛。笔者在这方面写过一些文章和著作,周飞舟也研究过我国在“大跃进”时期的政治锦标赛。在地方官员的考核与辖区经济绩效挂钩的制度下,地方官员为了晋升竞赛而做大GDP和财税收入,只要能增加经济业绩,不管是什么所有制企业创造的,地方官员都会采取帮助和扶持的政策。

这两支文献在一定程度上解释了为什么中国的地方政府扮演了“帮助之手”,而不是“掠夺之手”。这两条文献在目前学术界是主流的观点,但是我们仍然还有很多问题需要回答。比如为什么在中国同样的行政体制和官员考核机制下,(点击此处阅读下一页)

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