周黎安:“官场+市场”与中国增长故事

选择字号:   本文共阅读 2896 次 更新时间:2021-08-26 00:40

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周黎安  

如果站在国家层面,从宏观视角审视中国体制转型和经济发展过程中政府与市场的关系,我们可以看到一条大致清晰的演化路径。


首先是日益加深的市场化进程,集中体现在从中央到地方的计划经济管理体制逐渐被打破和取消,无所不包的指令性经济计划让渡于指导性的经济发展规划和产业政策,信贷与物质的限制性和计划性分配让渡于以市场调节为主的配置方式,占绝对主导地位的国有经济让渡于在产值和就业比重上非国有部门占主导的混合经济。


其次,中国经济日益融入国际经济分工体系,对外贸易额不断增加,对外开放程度不断提高,2001年中国正式加入世界贸易组织(WTO)是中国全面融入全球化过程的标志性事件;近年来中国企业开始大规模“走出去”,在国外投资建厂或并购重组。


再次,劳动力和资金跨地区流动的制度约束逐渐放松,地区间经济一体化程度不断加深。这一切意味着中国经济处于一个不断深化的市场化和全球化进程之中,中国企业在国内外市场上面临着激烈的竞争。从“市场派”的观点来看,中国不断加深的市场化进程是中国经济高速增长的制度基础。


但另一方面,政府作为“有形之手”在这个过程中仍然发挥着巨大的影响力。2003年国资委成立以来,央企占据一些垄断性和战略性行业,规模扩张迅速,甚至引发了社会上关于“国进民退”的担忧。从这些方面看,中国经济的市场化进程其实交织着深度且持续的政府干预。


关于中国经济高速增长过程中政府与市场的作用,国内外学术界有很多争论,但主要侧重在国家及宏观层面的特征。由于宏观层面上观察对象的复杂性、多面性和动态性,可以想见,这种争论很容易陷入“公说公有理,婆说婆有理”的尴尬境地,只能在“混合经济”的框架下讨论是市场更重要还是政府更重要,或者两者都重要。


可以想见,这种讨论不具有太多的建设性,难以提炼出中国真正具有特色的政府与市场的关系模式。



本研究聚焦于地方政府和区域经济层面,力图揭示中国独特有趣的政府与市场的互动模式。中国的情况是,每一个辖区不论大小都有一个地方政府,辖区里有一定数目的企业和产业,通常集中在各式各样的产业园、科技园或功能区。除央企之外,每一家企业背后都有该地区的地方政府和地方官员,对其产生或大或小的影响。辖区内政府与企业的关系有以下几个特征。


第一,地方政府作为辖区内的权力中心,是资源掌控者和规则制定者,处于区域经济的枢纽地位,这决定了地方政府对辖区企业、产业发展和经济增长具有重要影响力。[1]


第二,改革开放以来,各级地方政府以经济发展为中心,政府的各项工作围绕这个中心任务展开,如同公司的一切活动围绕着以利润为中心的经营绩效而展开一样。进一步说,中国的地方政府具有准公司的性质:工作重心始终放在经济增长、产业项目、财政预算、资金筹措等方面;年初确立经济发展指标,制定产业扶持政策,落实重大项目计划,争取各种融资渠道,定期对相关经济工作的进展进行评估总结,对相关人员实施考核和问责。


第三,更重要的是,各级地方官员还处于以经济发展绩效为中心的晋升竞争之中,即政治锦标赛。长期以来政治锦标赛考核的“硬指标”,就是与辖区经济增长密切相关的经济指标(如GDP增长率、财税收入、招商引资规模),这些指标对地方官员的晋升具有重要影响。[2]各地招商引资的竞争、开发区之争、重点产业之争如火如荼,背后其实主要是地方官员晋升竞争的驱动。[3]


考核地方官员的主要绩效指标如GDP增长率、财税收入,完全取决于辖区内企业(包括新增企业)所创造的市场附加值的大小,而市场附加值的大小最终取决于辖区企业在全国乃至国际市场上参与市场竞争的结果。辖区的招商引资规模也取决于该辖区在全国乃至全球资本市场上竞争的结果。


因此,以经济增长为中心的政治锦标赛,实际上使地方官员之间的官场竞争与不同辖区企业之间的市场竞争以及更大范围的国际市场竞争紧密联系在一起,塑造了中国改革开放与经济增长的“官场+市场”模式。


与世界范围内其他经济体相比较,中国市场经济独具特色的方面就是官场竞争与市场竞争的密切互动和高度结合,它为中国经济的高速增长奠定了关键的制度基础。



图1是“官场+市场”模式最简要的示意图。两个处于同一行政级别的地区A和B,A辖区的主政官(如书记或政府首脑,记为地方官员A)与B辖区的主政官(记为地方官员 B)之间具有官场竞争关系(用包括两者的椭圆圈表示);A辖区企业与B辖区企业在市场上竞争,用包含两者的最小的椭圆圈代表,另外两个更大的椭圆圈表示这两个辖区的企业也在更大范围的市场上与其他地区的企业竞争。这里的市场竞争包括区域市场、全国市场乃至国际市场的竞争。


“官场+市场”模式最直接的内涵包括两方面:


首先,给定地方官员的晋升竞争高度依赖于辖区的相对经济绩效,官场竞争促使地方官员尽可能动员一切可支配资源,包括产业政策、基础设施投入、行政服务、土地和贷款支持等,以提高辖区企业的市场竞争力,即在更大范围的市场竞争中的绩效表现,进而推动辖区的经济发展;


其次,在地方政府的支持和配合下,辖区内所有企业通过市场竞争实现的总体绩效(如GDP、财税收入、招商引资规模及其增长率)又决定了各地区的经济绩效排名,进而影响地方官员在官场竞争的结果。


“官场+市场”中间的“+”号是这个增长模式中最为关键的部分,它代表了官场竞争与市场竞争的互动关系,更准确地说是“双向嵌入”关系。


首先,中国地方官员的官场竞争深度嵌入在市场竞争之中,这意味着地方官员干预辖区企业的政策效果最终将在市场竞争中体现出来,接受市场竞争的公开检验。[4]离开了市场竞争约束的官场竞争可能会变成纯粹的政治作秀或者权力之争,与经济发展无关。“大跃进”时期各地“粮食放卫星”和“大炼钢铁”的政治锦标赛就是如此。


更关键的是,某一辖区的地方官员无法操纵辖区企业所参与的市场竞争环境(如价格、竞争激烈程度、质量标准),而只能是外部市场竞争的接受者。辖区内的政府和企业之于外部市场竞争,如同小国政府及其经济之于国际市场一样。在这个意义上,“官场+市场”模式如同整合在国际市场上的众多“小国经济”的联合体,“小国政府”的目标是提高“本国”企业的“国际”竞争力。


可见,市场竞争对地方官员干预辖区企业、产业与市场施加了重要的约束,市场逻辑的嵌入限制了官员的任性干预和资源浪费。随着中国经济市场化和国际化程度的加深,地方官员的行为将越来越多地受到市场竞争的约束。


在“官场+市场”的架构之下,地方官员所受的市场约束不仅包括最终产品的市场竞争,还包括全国乃至国际范围的要素市场竞争的约束;物质资本和人力资本跨地区、跨境的流动要求地方官员必须竭尽全力善待企业和人才,否则将面临人才流失、投资外撤的危险。


其次,不同辖区的企业之间的市场竞争也嵌入在辖区地方官员的官场竞争之中。每一个地方企业(尤其是一定规模以上的企业)背后都站着一些关心其市场竞争结果的地方官员。


由于官场竞争动力的叠加,企业会从辖区政府那里得到更多的资源和政策支持,不同辖区的企业之间的竞争变得更为激烈。官场竞争因具有零和博弈的性质而趋于“恶性竞争”,[5]最终通过官员行为和辖区政策传导到辖区企业,进一步加剧不同辖区企业间的市场竞争。


为了增强辖区企业的市场竞争力,地方官员可能会提供财政补贴、廉价土地、贷款优惠,甚至着力推动企业上市、拓展融资渠道等。有了这些政府支持,辖区企业可能会过度进入某个产业,或者在市场上采取更加激进的竞争策略(如产量扩张和倾销)。由官场竞争导致的地方官员之间的非合作倾向,也会影响地区之间的经济合作和一体化进程。


总之,官场竞争与市场竞争的相互嵌入同时改变了两者原有的特征和性质,这两种不同性质的竞争机制相互渗透、相互作用,决定了中国市场化进程和经济运行过程中诸多重要而有趣的特征。[6]


关于中国增长故事的解释性理论不胜枚举。“官场+市场”理论作为一种新理论被提出来,归根结底需要回答下列问题:“官场+市场”作为一种政府与市场结合、政企互动的增长模式对中国来说为什么是重要的?这对于我们理解中国经济长达四十年的高速增长有何特殊之处?换句话说,“官场+市场”究竟解决了中国改革开放与经济发展的哪些基础性的问题,克服了哪些根本性的障碍,从而为中国经济的高速增长注入了强劲的动力和活力?除此之外,它又如何解释中国地区之间如此悬殊的地方官员行为与经济增长绩效?为什么中国经济的高速增长伴随如此之多的经济社会问题,以致现在到了必须转型的关口?


如果我们不能在一个分析框架之下系统回答这些问题,就无法确立“官场+市场”理论的分析价值及其对于讲述中国增长故事的重要意义。


中国改革开放与经济发展面临的现实起点是僵化的计划经济体制,庞大且低效率的国有部门,以及一个基本生活品短缺、高度封闭、人均收入极低的经济体。从积极意义上说,体制僵化和经济落后说明中国经济远离其最大效率边界,增长潜力巨大;但问题在于,从巨大的增长潜力到持续的增长现实之间的困难,犹如横亘在绝大多数发展中国家和转型国家面前的天堑巨壑,真正的跨越者屈指可数。


就中国而言,在体制转型方面,关键在于如何打破计划经济体制的束缚,发展壮大非国有部门,推动市场化改革,扩大对外开放;在经济发展方面,如何迅速增加资本积累,促进工业化、城市化和区域经济发展。在这个过程中,给定中国的制度背景,企业无法为自己松绑,计划经济体制不会自行消除,市场化改革无法自行启动,资本积累也不会从天而降,这些任务都需要在政府的主导和推动下完成。


至此,问题的关键在于,如何让地方政府成为中国经济体制改革和经济发展的受益者和推动者,由潜在的“掠夺之手”转变为“帮助之手”。



然而,说起政府在经济体制转型和经济发展过程中的角色转变,现有文献大多得出了消极的结论。一系列关于转型国家的研究强调政府可能掠夺民营企业,成为经济转型的致命障碍。世界银行著名经济学家伊斯特利认为,许多发展中国家长期经济增长迟缓的根本原因,是糟糕的政策和低效腐败的政府。有学者检视了国际范围内不同国家的经济发展历程,认为掠夺性的经济制度是阻碍经济繁荣的根源,而掠夺性的经济制度源于政治制度的非包容性。


即使在发达国家,对政府的官僚主义和低效率的抱怨也不绝于耳,20世纪80年代开始的“再造政府”和“新公共管理”运动就是对这些不满的反应。从经济学角度来说,政府因其公共服务的垄断性、职责的多任务和严格的程序约束而难以找到适当且有效的激励制度。


如果说在发达国家由于选民和法治约束,政府的主要问题是官僚主义和“不作为”;那么,在发展中国家和转型国家,由于缺乏对公权力的有效约束,政府的主要问题是“不作为”与“乱作为”的双重挑战。


上述讨论说明,政府转型是所有体制转型中最艰难的转型,对经济发展而言也是最具挑战性的要求。基于这样的认知,我们再来评判中国“官场+市场”模式的意义就相对容易了。


在各级地方官员之间引入以区域经济增长为核心的官场竞争,将地方官员关心的职位、权力(包括荣誉)与辖区的经济发展绩效挂钩,显然有助于实现地方官员个人利益与地区经济发展之间的激励兼容。


面对政府激励这一世界性难题,中国以“政治锦标赛”的方式在政府内部(在极为关键的政治精英之间)引入竞争机制,创造性地给出了中国式的解决方案。


中国实行的政治锦标赛,总体上是一种比西方国家地方政府之间的“标尺竞争”更为激烈的竞争形式。更关键的是,与西方国家受到议会、法律、媒体等多重约束的地方政府相比,中国的地方政府是“全能型”政府,具有“强干预”能力,因此,嵌入在不断加剧的市场竞争环境之中的官场竞争,对于约束政府的权力任性和“乱作为”更为重要,在市场所需的支持性制度(如法制)尚不完善的现实条件下,发挥了“再造政府”的显著效应。


如前所述,对民营企业和外资企业来说,政府权力的“合法伤害性”犹如达摩克利斯之剑,时刻威胁着非国有部门的投资行为。主流的制度经济学研究反复强调产权保护对经济发展的极端重要性。中国也不例外,如果不能以某种方式解决这个基本问题,任何改革与发展都是难以想象的。中国正是借助“官场+市场”模式,使地方政府实现了从潜在的“掠夺之手”到“帮助之手”的惊险跳跃。


随着市场化改革的推进,物质资本和人力资本等生产要素的跨地区流动不断增多,激烈的官场竞争迫使地方政府改变过去的官僚主义和衙门作风,提高行政服务效率,改善对稀缺生产要素的行为态度和政策取向,这一切对于企业在市场上获得竞争优势至关重要。[7]以经济发展为核心的官场竞争,促使地方政府必须采取有力措施,保护非国有资本的产权,否则投资者就会“用脚投票”,惩罚失信的地方政府。一旦地方政府形成“掠夺之手”的坏名声,其消极影响会持续很长时间。


长期以来,面对非国有投资方的担忧,地方官员以强有力的行政保护替代了司法意义上的产权保护。当然,与行政保护相比,司法意义上的产权保护更稳定、更持久,然而,在中国法治不健全的制度约束下,行政保护是一种次优的选择。更重要的是,激烈的官场竞争、资本的跨地区流动加上市场竞争,使行政保护有可能成为一种可置信承诺。在很多地区的产业园、开发区里,外资企业和民营企业享受诸多的优惠条件和高质量的行政服务。如果没有资本的流动性和市场竞争的环境,即使官场竞争与辖区经济绩效挂钩,也不足以保证投资者享受到充分的产权保护和高效的行政服务。


从“掠夺之手”到“帮助之手”的跳跃确实是必不可少的,但“官场+市场”模式的激励效应远远超出了这个跳跃本身。


主流经济学一直在强调创新和企业家精神对于促进经济增长的决定性意义。中国的经济发展当然需要无数民间企业家的创业与创新精神,市场竞争也使民间企业家不断涌现。在中国经济转型与发展的过程中,同样需要敢于引领制度变革和政策创新的政治企业家精神,尤其是在制度转型的关键阶段。一个地区的经济发展既需要民间企业家的创新,也需要政府依不同情况适时提供各种“公共投入品”,例如加强基础设施建设,创新政策和服务,利用当地的资源禀赋和制度条件发展优势产业,吸引人才和投资,促进产业集聚,建立政企合作机制。


这一切并非照章办事就可以达成,要求地方官员具有非凡的战略眼光和创新思维。在率先打破旧体制、尝试新做法时,地方官员可能还需要为制度变革和政策创新承担政治风险。在最积极的意义上,“官场+市场”模式恰好促成了这两类企业家精神的涌现及其结合:官场竞争激发了地方官员的政治企业家精神,市场竞争激发了民间企业家精神;而在一个辖区内,面对官场和市场的双重竞争压力,政治企业家与民间企业家携手并进,努力提升辖区企业和产业的市场竞争力。[8]


如前所述,在发展中国家,无能和低效的政府是经济发展的主要杀手。中国“官场+市场”的双层市场模式,不仅使地方政府成为企业的“帮助之手”,而且还激发了政治企业家和民间企业家的创新冒险精神,促成了地方政治精英和经济精英的携手并进。这是过去四十年中国经济快速增长和蓬勃活力的重要来源和制度基础。


我们确实可以看到许多地区政企合作的成功案例,比如广为人知的北京中关村科技园、苏州工业园、台商聚集的昆山经济技术开发区、义乌国际小商品市场、武汉光谷光电子信息产业园、重庆电子产业集群。


在世界各国,维持健康积极的政企关系都是不容易的。除了政府官员可能扮演“掠夺之手”的角色之外,它还面临另外两个重要威胁:一是政治家、政府官员成为企业的寻租对象和商业利益代言人,政府政策被商业集团操纵和绑架;二是政府官员与企业进行狭隘的利益交换,对地区经济发展造成损害。如学者所揭示的那样,政治家使用财政补贴扶持企业雇佣冗员,以换取更多的选票。


这两种威胁在中国也部分存在,如媒体披露的房地产商贿赂地方官员、地方政府扶持僵尸企业等事件,在一些地区不同程度地发生过。但是,我们需要看到,“官场+市场”模式也内生出遏制这两种威胁的重要力量。


就第一个威胁——地方官员可能与辖区企业结成利益同盟——而言,由于政治锦标赛最终需要交出经济发展这份政绩答卷,具有晋升激励的官员更愿意与促进辖区经济增长的企业结成联盟,而不愿与阻碍辖区经济增长的利益集团形成联盟,从而限制了这种利益联盟形成的概率和破坏程度。


就第二个威胁而言,至少对地区的主政官来说,由于官场竞争和市场竞争的双重压力,政企之间狭隘的利益交换最终必须以不伤害自己的政绩为条件,政绩导向为狭隘的利益交换设置了边界,因而难以演变为国家层面的普遍现象。[9]


上述讨论主要聚焦于“官场+市场”模式如何激励地方官员“把事做对”(如提供基础设施、克服协调失败),同时在生产要素跨地区流动的条件下遏制地方官员的“掠夺之手”(“防止做坏事”),但尚未涉及一个同样重要而以往研究很少涉及的问题,即在政企合作中如何保证地方官员“做对的事”。即使地方官员有意愿与辖区企业优势互补、通力合作,如何保证这种合作是成功的合作,而不是好心办坏事?有哪些条件能够最大限度地促使地方官员与企业朝着有效合作的方向迈进?


在这方面,官场竞争嵌入在“浩瀚无边”的市场竞争之中就变得非常关键。辖区政府与企业相互了解,熟悉当地情况,首先具有哈耶克所强调的信息优势;其次,两者共同面对外部竞争,辖区企业市场竞争的绩效结果最终反映了政府干预和政企合作的效果,市场竞争过程提供了最重要的信息反馈,引导地方官员和辖区企业共同学习试错,逐渐摸索出适合地区要素禀赋、具有竞争优势的特色产业。在这个不断试错演化的过程中获得适当激励的地方官员,会尽其所能发挥政府的“比较优势”,不断调整其职能角色,提供有效的产业政策和其他扶持条件。


以“官场+市场”为基础的中国增长最为吊诡的特征是,中国经济的市场化程度(包括产品市场和要素市场的竞争程度)和各个辖区参与国际市场竞争的程度是防止辖区政府“不作为”“乱作为”、鼓励辖区政府成为“有为政府”的一大利器。


我们经常听到的观点如“政府干预伤害市场化,推动市场化一定要以减少政府干预为条件”,在抽象的学理上看似无懈可击,但在中国特殊的情境下却遭遇尴尬的“悖论”:全国市场的一体化和国际化并非必然减少政府作为的空间,反而可能增强辖区政府干预的动机,强化政企合作的倾向,且引导两者逐步走向良性合作,遏制地方官员的权力任性、专断和“好心办坏事”。外部的“有效市场”是辖区内“有为政府”的必要条件。


全国层面上不断深入的市场化、一体化和国际化与辖区层面普遍的政府干预“水乳交融”。在主流经济学的传统范式下,这看似一种悖论式的存在,却在中国的政经结构下实现了有趣的结合。


“官场+市场”模式虽然聚焦于地方政府、地方官员与地区经济的互动关系,但它作为一种增长机制也体现着中央政府发挥的重要职能(当然更多地是以外生的方式),即为“官场+市场”模式制定官场竞争和市场竞争的有效规则,创造使其良好运行的外部条件(如加入全球贸易和分工体系、提供全国性的交通通信设施)。


在这个意义上,改革开放以来,中央政府推行了以经济发展绩效为核心的干部考核制度,启动以经济发展为基础的政治锦标赛,为“官场+市场”模式奠定了最为重要的初始制度条件。


在此基础上,过去四十年中央一直坚持的市场化和国际化的改革开放策略,则是保证“官场+市场”模式成功运行的绝对必要条件。[10]


斯蒂格利茨认为,最新一轮的全球化进程使绝大多数发展中国家陷入贫困和不平等,甚至一些发达国家也面临日益扩大的贫富差距,而中国是极少数的受益者。


从本文的观点来看,中国从全球化过程中获益卓著有其必然性。中国成功的经验是“改革+开放”,没有对外开放的承诺,中国的改革和增长是不可能成功的。由此,我们可以理解由中央层面推动的市场化改革以及对外开放的特殊意义:它不仅仅是“市场派”所强调的减少政府干预、发挥市场配置资源的决定性作用(如前所述,在地区层面上政府干预并不一定减少),更重要的是与地区层面的“官场+市场”模式形成极为重要的互补关系,激发地方官员的政治企业家精神,激活民间企业家精神,促成地区政治精英与经济精英的紧密合作,保证政企合作走向有利于地区经济发展的方向。


同样,由中央层面推动的大规模基础设施建设(如交通、通信等)和运输技术的突破(如高铁)也显著促进了地区间经济的一体化进程,提高了区域之间官场和市场双重竞争的程度。“官场+市场”理论为我们重新理解和评价中央政府的职能和作用开辟了新的视角。


参考文献:


[1] 从中央到地方的层层行政发包制强化了地方政府对辖区经济社会各方面的掌控力,后面本文会更详细地讨论这一点。


[2] 更多相关文献可参见张军、周黎安的研究。


[3] 虽然本文强调晋升激励是地方官员行为背后的重要驱动力,但并不意味着我们否认政府官员的行为还有其他驱动因素,如事业心、社会荣誉感和奉献精神。经济学家近年来开始关注外在激励与内在激励的关系,关于地方官员的激励结构及其影响也可以参照这些新视角进行拓展。当地方官员感受到为经济绩效竞争的紧张氛围之后,不同辖区的经济绩效排名本身就会在地方官员心目中产生荣誉感或挫败感,进而影响官员的努力程度。追求一个更好的排名、创造让人钦佩的政绩或者留下好的名声,不一定是为了职位晋升,也可能是不少地方官员的内在驱动。正如一些企业家(如乔布斯、比尔·盖茨、任正非)功成名就之后仍然不懈努力的驱动力不再仅仅是个人财富或企业利润的最大化,而是打造一个伟大企业的事业追求。这里最关键的是地区竞争氛围和公平的考核制度的形成,如果官场生态是由人脉关系或跑官买官决定政治晋升,与官员的能力和政绩无关,就不可能让人产生创造政绩的荣誉感和强大动力。这说明由基于相对绩效的晋升规则激发的物质激励(外在驱动力)与追求竞争名次的胜负欲、荣誉感(内在驱动力)存在某种相互依存关系,仅仅依靠内在驱动力或者外在驱动力都不足以解释我们观察到的地方官员的行为。由于官员的内在驱动力难以观察和测度,目前对官员激励和政府治理的研究仍然聚焦于晋升激励和财税激励。


[4] 如果地方官员的干预是失败的,可能会导致辖区企业的经营业绩恶化,表现为亏损、裁员甚至倒闭,或者地方债规模增加,债务偿还困难。各式各样可以观察到的市场信号综合反映了一个地区企业和产业绩效的变化。


[5] 相比企业间的市场竞争,官员之间的官场竞争因晋升空间有限和合法利益补偿的困难而 更具零和博弈的性质,导致官员之间的相互合作更为困难。如果是两家企业在市场上竞争, 只要合作的利润大于单独经营的利润,两家企业就可能合作(如通过联盟、合资或并购的方式),这种竞争属于正和博弈。


[6] 有研究发现2000—2006年中国从中央到省、市、县五年规划和年度经济增长目标从上到下“层层加码”的经验证据,同时还发现每一级地方政府实际完成的 GDP增长率普遍高于其增长目标。这些研究表明,正是各级地方官员的晋升竞争导致了增长目标自上而下的“层层加码”过程,而普遍超额完成的 GDP增长率至少说明较高的增长目标普遍促成了通过市场竞争实现的更高的实际增长。这些研究揭示了多层级的地方官员的官场竞争如何相互作用,最终传导至各地区的市场竞争结果,为“官场+市场”理论提供了重要的经验证据。周黎安还描述了其他一些经验证据说明地方官员的晋升激励如何影响辖区的固定资产投资、银行贷款、政府预算周期等经济变量。


[7] 当我们讨论官场竞争嵌入在市场竞争之中的时候,我们似乎隐含地假定:对于辖区地方官员而言,市场化进程和市场竞争环境是外生给定的,比如由中央层面推动。关于这个假定,笔者进行两点说明:首先,由中央层面推动的许多重要改革(如废除人民公社、价格自由化、吸引外资、建立股票市场、加入 WTO、允许农民进城等)确实直接推动了中国市场化的改革进程,使每个辖区的企业面临的市场竞争(包括产品市场和要素市场)进一步加剧;其次,“官场竞争”在改革开放早期也鼓励地方官员以创新形式突破体制束缚、推动中国市场化进程,如乡镇企业的崛起、土地有偿转让的改革、地方国企改制和经营城市,而地方政府支持其辖区企业参与市场竞争也是强化市场竞争环境的重要因素。具体可参见周黎安的研究。


[8] 周黎安讲述了20世纪90年代中后期吉利汽车的创始人李书福如何在“缺资金、缺技术、缺牌照”的艰难环境下,以民营企业家的身份挤入到国企与外资垄断、国家高度管制的汽车产业,地方政府的“默许”使其“灰色生存”。在吉利飞速发展的过程中(包括后来并购国际汽车品牌沃尔沃)获得了地方官员(包括浙江省及外省的地方官员)给予的资金和政策的关键性支持。这里的地方官员就是寻觅本地汽车产业发展之道的政治企业家,他们与被同行称为“汽车疯子”的民间企业家李书福实现了真诚合作,成就了中国汽车行业一段最具传奇色彩的政企结缘的故事。类似的故事在中国应该还有很多,任何一家民营企业从小到大的成长历程,如果缺少地方官员的支持和帮助是难以想象的。卡尔等研究者利用中国18个城市2400个企业的微观数据研究发现,地方政府为本地企业提供的服务包括信息和技术传播、贷款协助等,这些服务提升了企业的效率,这种正向效应对民营企业来说尤为显著。


[9] 当然,在中国,政企合谋推动了地区的经济增长,但也可能造成环境污染、安全事故等“政府失灵”方面的危害(聂辉华,2013)。这是“官场+市场”模式的弊端所在,本文第三节将详细讨论这个问题。


[10] 在计划经济时期,毛泽东发动过地区之间、地方官员之间围绕着合作化、人民公社化、大炼钢铁、粮食放卫星的政治锦标赛(周飞舟,2009);为了便于地区间的晋升竞争,毛泽东还多次推动地方分权的改革,使中国的计划经济管理模式显著偏离了苏联模式,推动了地方工业的兴起。但是,当时的政治锦标赛仍然是在计划经济的总体框架之下推动的,可以称之为“官场竞争+计划经济”。官场竞争所激发的地方官员的热情与计划经济产生了致命的冲突,每一次大规模分权都带来了投资规模膨胀、物质短缺和经济混乱。这从另一个侧面说明官场竞争必须嵌入市场经济才可能走上良性的发展轨道。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《社会》2018年02期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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