黄纯艳:论宋代的公用钱

选择字号:   本文共阅读 398 次 更新时间:2020-05-10 14:50:08

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黄纯艳  

   摘    要:

   公用钱即各级机构的日常办公费用。宋代公用钱实行中央拨款和地方自筹相结合的政策。主要依靠地方自筹, 不足部分由中央拨款。公用钱主要用于迎送犒设、官员聚餐张乐、置办公用器物等。中央通过对公用钱使用的严格管理, 把地方大量的预算外经费纳入到中央的监管之下, 体现了宋朝加强中央财政集权的思想。宋代公用钱制度在调动各级官员积极性、安抚少数民族、稳定边疆等方面都有一定的积极意义, 但同时也成为了官员贪污腐化的温床, 加剧了宋朝政治风气的败坏。

   关键词:宋代; 公用钱; 公使钱;

  

   公用钱又称公使钱,就是宋代各级机构的日常办公费用。它用途广泛,既充行政办公经费,又用于迎送犒设,是朝廷调动各级官员军将积极性、安抚沿边各族、稳定边疆的措施,也是加强中央财政集权的手段。它同时也成为官员贪污腐化的温床。本文拟对公用钱的经费来源、用途、管理和利弊等作一探讨。

  

   一、宋代公用钱的经费来源与用途

  

   1.公用钱的定额制度。

   宋代公用钱制度始于太祖朝。《挥麈后录》卷一中说:“太祖既废藩镇,命士人典州,天下忻便,于是置公使库。”宋朝将前代的公用钱变为系省钱,即《文献通考·国用考一》所说“开宝六年令诸州旧属公使钱物尽数系省,毋得妄有支费”。并改变了唐代以拨给公廨本钱回易生息为解决公用钱主要途径的办法,实行分级定额、朝廷正赐与州郡自筹相结合的政策。但太祖朝还未见确定各级机构的公用钱数额。《新安志》卷二《公用》说到太宗朝公用酒的定额问题:“国朝典故,三京及诸道州府军监公用钱旧皆有常数……其公用酒,太平兴国六年九月定制,河南、应天以下六府,曹、郓以下六十六州月各给一石,歙州在其数中。”书中举公用酒为例,从前文来看太平兴国六年的定额制度也包括公用钱。《宋会要》食货三五之四六载景德二年诏令:“宣徽北院使雷有终依前给观察使公用钱,以久在边鄙,家无余资也。”可见宣徽北院使和观察使的公用钱已各有定额。《宋史·职官十二》所载公用钱定额的记载中有“咸平五年令河北、河东、陕西诸州皆逐季给”、“淳化元年九月,诏诸州军监县无公使处,遇诞降节给茶宴钱,节度州百千,防、团、刺史州五十千,监三泉县三十千,岭南州军以幕府州县官权州十千”等补充注文。可见真宗朝以后这一制度在不断补充。大中祥符元年真宗又下诏“差定诸州军公用钱”[1]。但这次修定还不够完善,有的州郡公用钱仍然没有确定。如广州的公用钱至大中祥符六年才确定为“以七十万为添支,五十万为公用”。而此前“广州本无公用钱”[2]。《文献通考·国用考一》引熙宁五年曾布奏章称天圣九年“公使钱始立定额,自二百贯至三千贯止”。大概是指这时才全面确立了各级公用钱的定额制度。《宋史·职官十二》所载应该就是这次确立的公用钱定额,该书既在注文中追述了大中祥符元年以前公用钱制度,又载有玉清昭应宫使、景灵宫使、会灵观使、祥源观几个宫观使的公用钱数,是对真宗朝前后公用钱制度的修订总结。但实际定额数量却远远超过三千贯,最高至二万贯。熙宁四年又制定了地方州郡的公用钱定额,“量入为出,随州郡大小立等, 岁自二百贯至五千贯止, 若三京三路帅府、成都、杭广自来所用多者, 增其数。”[3]熙宁五年再次“增定诸州军公使钱及宗室、正任刺史以上公使钱”[4]。经过几次修定,形成了比较完善的公用钱等级制度。元丰以前各级机构公用钱具体的数量汪圣铎先生已作了统计。[5] (P811~815) 南宋时仍然实行分级定额的制度。绍兴二十年再“定诸州公使库月支供给,令帅臣毋过二百缗,下至外县监当十缗,凡八等”。[6]

   公用钱的拨给有按月、按季、按年三种。《宋史·职官十二》称节度使、观察使、防御使、团练使、刺史公用钱“皆随月给受,如禄奉焉”。京师按月发放公用钱的机构还有玉清昭应宫使、景灵宫使、崇文院、会灵观使、祥源观都大管勾、御史台、大理寺、刑部、舍人院、太常寺、秘阁、宗正寺、太常礼院、起居院、门下省、登闻院、鼓院、官诰院、三班院等。南宋时宗室公用钱也实行按月支给。绍兴三十年“诏建王岁赐公使钱三千缗,逐月均给”[7]。嘉定十四年诏“皇子宁武军节度使祁国公岁赐公使钱, 特与支三千贯, 仍逐月均给”[8]。《新安志》卷二《公用》称曾任中书枢密院者等高官公用钱原先“计月均给”, “熙宁中, 特增近其额,而分四季支。”三司和知州原来也是“将一年数均十二月支给”, 真宗时改为“并许逐季支遣”[1]。咸平五年还“令河北、河东、陕西诸州皆逐季给”。而尚书省、银台司、审刑院、提举诸司库务司都是按年拨给。[9]

   宋代公用钱定额并非仅按州郡大小,而是受宋代官与职分、职与事分的官僚制度的影响,除了州郡大小外,还根据任官品第高下。例如,据《宋史·职官十二》载,同样是知州,“文武常参官内职知州者岁给五千至百千,凡十三等”,而“少卿监以上(任知州)有增十千至百千者”。哲宗时还令:“太中大夫以上知判州府,添赐公使钱。”团练使、防御使以上至观察使还分大郡、次郡,留后、节度使分大镇、次镇、下镇给予不同的公用钱。[10]

   公用钱在实际拨给时还有虚实数之别,即定额为虚,实拨数为实。这一规定始于太祖朝。王巩《闻见杂录》载:宋太祖收方镇财权,以钱代租税之入,同时“诏给侯伯随使公使钱虽在京亦听半给”。但也不是针对所有的机构,而是“在京公使钱,惟宗室减一半,管军三分给一,余悉罢,后增枢密使例”,枢密使领节度使的公用钱到治平四年才废除。该年枢密使、永兴军节度使文彦博言:“蒙赐本镇公使钱三分之一, 向因事略具陈述, 盖枢府无燕犒之费, 公钱无虚受之理, 伏望寝罢。”枢密使领节度使公用钱“至是因彦博辞而罢之”[11]。文中还提到“宗室减一半”。《长编》卷一百五十六庆历五年闰五月已酉条和《宋史·神宗一》也载“诏(彰信节度使李用和)公使钱特依宗室例, 岁给其半”、“昌王颢公使钱岁万缗,半给之。”元符元年特赐申王佖、端王佶、元祐元年特赐扬王颢、荆王頵公用钱都强调了“每年实给赐公使见钱八千贯”、“特支与实数,仍给见钱”。[12]而诸州军公使钱及宗室正任刺史以上公使钱也有虚数,“边任全给,内藩三之一,而宣名犹著全数。”直到熙宁五年才诏令“增定诸州军公使钱及宗室正任刺史以上公使钱,除去虚数, 令三司止具实数”[4]。虚实数才统一起来。

   公用钱实际拨给时还有地理轻重之分。公用钱拨给较重的地区一是边防重镇。宋太祖曾说:“安边御众,须是得人。若分边寄者能禀朕意,则必优恤其家属,厚其爵禄,多与公钱及属州课利,使之回图,特免税算。”[13]对边将优给公用钱的做法此后沿袭不改。如,大中祥符五年“增冀州公用钱岁五十万,以其当北路要冲也”[14]。河东葭芦、吴堡二个军寨也因限隔大河,深在贼境而给“公使钱每年各二千余贯,河里诸州郡皆不及”,超过内地的州郡。[15]而处于西北边疆的鄯州、湟州更高达几万贯:“鄯州支公使钱四万贯,湟州二万贯,龙支城三千贯。”[16]边防重镇定州“公使钱旧岁费万二千余缗, 熙宁七年裁定为八千缗。”后来又“岁增给定州公使造酒糯米四百石, 其官食使臣仍别裁定”[17]。而且“河北用兵之际,优给公使钱,犒设军校”[1]。又如熙宁年间对交趾作战,岭南沿边州郡公用钱大增。熙宁九年正月“诏权增广州公使钱至七千缗,桂州五千缗,候边事(指交趾内侵)宁日仍旧”[18]。二月又“特支公使钱五百千(原注:给桂州,因交趾内侵,多征保丁差夫故)”、给“安南招讨司公使钱万缗”、“诏权增桂州公使钱至七千缗,潭州至六千五百缗。”一月之内多次增加公用钱。该月还“诏安南行营犒设将佐及其余支费,如公使不足,许以封桩钱给之”。甚至允许动用封桩钱。[19]

   国内官员和外交使节往来频繁的地方,公用钱也比其他地区多。如“扬州于东南实为都会,八路舟车,无不由此,使客往还,馈送相望……使客数倍于杭州。杭州公使钱七千贯,而本州止有五千贯”。知州苏轼请求增加扬州公用钱。[20]天禧五年曾“别给登州钱十万,充高丽朝贡使之费。”[21]天圣二年又“赐钦州钱岁百缗,以犒交趾人”[22]。熙宁中知雄州苗授以“用度不足,州当国信往来顿舍之地,非他郡比故也”为由向朝廷要求在旧额八千缗基础上又增加公使钱二千缗。[23]如果使节的路线变化,政府也随之在州郡之间调拨公用钱。天禧三年因黄河泛滥,澶州路绝,使节皆由卫州、通利军,于是“诏割澶州公用钱百万分给卫州、通利军,俟河北平日依旧”[24]。元丰五年由于辽使经过相、邢、赵、磁州,而“诏司农寺于大名府公使钱内拨千缗与相州,及于恩、冀二州公使钱内拨钱千五百万与邢、赵、磁三州。候辽使行旧路日依旧拨补原数”[25]。来保障这些州郡的公用钱。

   与少数民族接壤的州郡公用钱也较多,并有专门用于招待少数民族的经费。大中祥符八年“赐邕州公用钱二十万,以其地管蛮洞,备犒设也”[26]。元丰元年经制熙河路边防财用司“被旨君定熙河、岷州、通远军公使钱”,“定熙州四万五千缗,专犒设蕃部,河、岷二州及通远军各万二千缗,内二千缗专犒设蕃部。”[27]在泸州、宜州等需犒设蛮人的州郡也常增加公用钱。此不一一举例。有的州郡在公用钱之外还设有专门的管设钱,如“河、岷州已有公使钱外,更有管设钱……专犒设蕃部,探刺边事,仍不得别支用”。这些州郡的公用钱的多少一般据所辖蕃部人数而定。“(各州)系籍出战蕃兵,通所管部落子一千人以上,不满二千,每年支公使钱一千贯;二千人以上,不满三千,支二千;三千人以上,支三千贯,止以系省钱充。”[28]

   办公费用除了现钱外,还有公用酒,且不包含在公用钱之内。“所谓公使酒者,诸郡皆立额,自取于属县,县敛于民,吏以输之,小邑一岁亦不下千缗。”[29]公用酒与公用钱按比例配额。“每公使钱十万,造酒毋过十石。”[30]内地州郡公用酒可以借转运司钱造曲籴米“于次年合破钱数内分四季克除。”[31]但边郡造公用酒的米由国家拨给。如秦州造公使酒给仓米,庆历中每年1500石,嘉祐四年后年4000~6000石,熙宁二年增至9000石,最后限定为“毋过四千石”[32]。

   正因为有各种额外特赐,所以公用钱实际最高数并不止于《宋史》和《宋会要》所载的二万贯。如“仁宗时荆王元俨增至五万贯。徐王昨亦增赐,今(笔者注:指哲宗时)为三万缗”[33]。上引鄯州公使钱四万贯,都超过二万贯。因此宋政府每年支公用钱为数浩大。吕陶说,减除冗费,“所减者惟将官公使一项,岁可省十万贯,其他则皆细碎毫末耳。”[34]哲宗朝三省也说到公用钱的数量:“治平岁支一十六万余缗,今支七十五万余缗。”[10]汪圣铎《两宋财政史》估计,北宋公使正赐最多年分当在百万贯以上。加上各种特赐,这一估计大概近于实际。

   2.正赐以外公用钱的筹集。

   《文献通考·国用考一》谈到公用钱的来源:“谓如本州额定公使钱一千贯,则先计其州元收坊场园池等项课利钱若干,却以不系省钱贴足额数。”即公用钱首先是由地方筹集,不足才由正赐补给。正赐甚至只是一小部分,《文献通考·国用考二》说公用钱“正赐钱不多,而著令许收遗利”。苏轼曾经分析到扬州公用钱的构成:“本州公使钱每年五千贯文,除正赐六百贯、诸杂收簇一千九百贯外,二千五百贯并系卖醋钱。”正赐钱不到1/9。[20]而且正赐钱常常以他物抵充。熙宁七年给熙河路安抚司“拨地二千顷, 籍所入为公用”[35]。绍熙三年还给西外宗正司“给降度牒充公使钱”[8]。

地方公用钱的筹集方式是多种多样的。上引苏轼奏文中说到的收簇和卖醋钱就是公用钱重要来源。收簇就是正税以外的一些杂税,《文献通考·国用考一》称“州郡所入醋息房园祠庙之利,谓之收簇。”泾原路笼竽城还以本城230万的酒税的“羡数给公用”[36]。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:云南社会科学 Social Sciences In Yunnan 2002年04期

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