何哲:新信息时代中央地方职能与纵向治理结构变革趋势探析

选择字号:   本文共阅读 164 次 更新时间:2019-12-07 17:32:03

进入专题: 国家治理   央地关系  

何哲  

  

   摘要:当今,人类社会正在进入以网络、大数据、人工智能为核心技术的新信息时代,并形成相应的新的社会文明形态。在新的社会文明形态中,从个体生活到各种社会组织乃至国家治理结构和全球组织体系,都会产生深刻的变化。在国家治理方面,国家治理的职能与纵向结构也会产生内在的变化。从职能方面,原先基于金字塔型同构结构形成的上下相似的政府职能体系会产生国家与地方的差异化改变。而从纵向结构而言,多样的复杂混合结构,会取代原先相对简单的同构结构。因此,传统的中央地方关系,在新信息时代将形成新的挑战和变革。在中央层面,由于具备了巨大的信息调度能力,会逐渐形成一个相对更加统一和能力更强的中央政府。而在地方层面,则会在微观层面,加强面向公民个体的精准公共服务供给能力。因此,将会形成一种两头加强,中间提供支撑的新的组织结构体系。

   关键词:新信息时代,国家治理,纵向结构,央地关系

   作者简介:何哲(男,1982-)陕西西安人,博士,现为中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授

  


   当前人类已经进入以网络、大数据、人工智能为核心技术的新信息时代。从网络而言,目前人类网络用户数已经超过40亿,覆盖了全球一半以上的人口。网络的发展,促进了数据采集和传输的需要,整个社会逐渐从传统的现实形态,转为现实与数字共存的形态,人类目前两年内所创造的数据,比有史以来以前所创造的数据总和还要多。对大数据的分析和学习,促进了人工智能的飞速发展。在很多专业领域,人工智能已经逐渐甚至超过人类水平。预计在十几乃至几十年后,还可以产生和人类具有大体相当的通用人工智能乃至远超过人类智慧水平的超人工智能。因此,在这样的形态下,人类社会的整体形式和结构都会产生非常重大的变化。

   从国家治理的角度,治理与社会形态与结构具有密切的联系。农业时代的政府的职能是相当有限的,主要以税收、组织生产、国土保护为主。工业时代的政府逐渐扩大职能,强化在公共服务供给和调节市场秩序的职能。而进入到后工业时代,知识生产和知识阶层逐渐成为社会的主要活动和主体阶层,公民对政府公共服务的要求变得更多,政府的职能进一步加强。进入到网络社会以后,网络逐渐形成了对金字塔型社会结构的超越。政府和社会的边界更为模糊,政府既可以扩大其职能也可以缩小职能,既可以扩大其结构复杂度也可以优化其结构。大数据同样增加了政府对于全社会所有事物的掌握能力,同时也赋予了社会相应数据能力,通过大数据体系可以进一步整合社会与政府的公共服务资源。对于人工智能而言,人工智能将可以极大分担原先政府的很多例行服务事务,并对公共决策做出计划方案,供政府决策。总而言之,技术的改变会从根本上改变治理的形态和结构。使得治理的形态与结构进入一种相对变数的状态。

   本文就是对这一问题进行探索,重点在于探析在当前的新信息时代,国家治理体系在职能和结构上会发生什么样的变化,具体而言,对于经典的中央地方关系问题,会发生什么样的变化?


一、新信息时代是网络、大数据、人工智能结合的时代

  

   信息时代并不是一个新的概念。在二战以后,随着电信通讯事业的发展,在上世纪七十年代,就已经有了信息时代的概念。然而,进入到二十世纪九十年代后,随着网络、大数据、人工智能的发展。信息时代的概念有了实质性的变化,信息技术不仅成为一种社会交互工具,而是成为人类新文明形态的技术基础。在网络、大数据、人工智能技术的催生下,人类社会的组织与运行方式与逻辑都会发生根本的改变。因此,可将其称为新信息时代或者智能信息/智能网络时代。

   网络引发的社会核心改变是形成了个体与个体的点对点全向连接。这从根本上改变了在网络以前的社会必须要形成一个中介信息传递与管理体系来实现整个社会的组织与运行的社会形态与逻辑。而最有效的方式,是形成一种横向看是中心型,纵向看是金字塔型的结构。

   大数据的核心是形成了对现实世界的数字化抽象和重建。通过愈来愈无所不在的感知器和计算能力,将现实社会进行数字化的抽象,并根据强大的计算能力进行数字空间的构建和再造。通过大数据,第一次使得每一社会中的个体都具有掌握社会中遥远而庞大的全局信息的能力。当然,这是一种理想状态。但是,的确在大数据时代,改变了传统时代只有社会的中央节点掌握部分全局信息,而其他社会节点只能掌握相应所在周边的信息的状态。

   人工智能则进一步改善了网络和大数据在信息处理方面的能力。人工智能在近年来的快速发展,受益于两个条件的满足,即网络计算所提供的近乎可不受传统架构限制的无限扩张的计算能力和海量大数据提供的足够训练样本。人工智能的飞速发展和技术的共享,使得社会中的每一个节点都具有通过人工智能来处理和识别全社会信息的能力。这就改变了传统时代,社会必须要形成严密的中心型结构来进行组织和信息处理的体系。

   因此,新信息时代的一个本质特征就是社会信息的全域化、透明化和信息能力的均等化。全域化和透明化是指信息由于在整个社会可达可见,从而使得传统蒙蔽着浓郁信息迷雾的社会结构,逐渐透明清晰。信息能力的均等化是指在大数据、人工智能的辅助下,社会的普通个体也具有庞大组织的信息处理能力。这样就会形成一个更为均等、透明的社会形态。这是新信息社会所带来的社会影响。


二、传统时代上下同构与职能相似的行政结构

  

   回到传统时代,也就是在网络社会到来以前的人类社会。在长达上万年的人类文明历史中。人类所有的行政组织结构,都大体具有相似的功能和结构。从功能而言,就是社会组织的功能,从结构而言,就是金字塔型结构。

   (一)传统时代上下相似的政府职能

   政府到底要做什么,这是当我们今天面对新信息时代的政府职能问题时依然始终要面对的问题。在长期以来的人类社会中,政府的最重要的职能,就是将一个人类群体的社会有效的组织起来。

   人之所以人,重要的就是人与人之间的社会组织关系。所以马克思说,人的本质就是社会关系的总和。而形成有效的社会组织,在传统时代,则就需要形成专业的人员和相应的组织机构。根据诺斯的观点[1],大约在一万年前,人类经历了第一次农业革命。农业的发展使得社会具有了复杂分工的剩余农产品基础。社会开始分化出专业的暴力集团和组织体系。用于对外实现征伐和保护,对内实现社会秩序的控制和组织。由于整个社会处于相对分散的形态,社会缺乏大规模组织的技术手段。因此,从底层来看,在一个一个最基本的社会组织单元层面,例如部落或者村庄,其基本的功能和结构是相同的。包括对外防御、征伐,对内的组织生产、公共事务如教育、水利、婚丧嫁娶等。在基本的结构之上,则逐层形成了社会结构,最后形成了国家。而从上向下来看,农业时代的国家就是一个范围内的大家族,君主就是一个国家的家长,国家承担这个国土范围内的对外与对内职能,并实现对下层组织单元的控制与管理。这种模式,在农业时代,称之为封建组织。

   进入到工业时代以后,政府的功能有了极大的扩展,然而,其实质并没有根本性的改变。资本主义扩大了通过市场和资本组织生产的体系,自此以后,国家就拥有两种组织体系。一种是通过市场的模式,也就是通过利益交换和经济组织的方式来实现基本的产品的生产和公共事务的组织。另一种则是通过行政的方式,通过上下级命令调度的形式来实现生产和公共事务的组织。然而,对于政府而言,上下级政府的职能依然是相似的。对于国家政府而言,其只比地方政府多了外交和军事职能。在其他的职能方面,各级政府依然是相似的。其主要就是税收的征集、大规模的公共事务的决策,公共秩序的维护、社会制度的建立、公共服务体系的建立、救灾、突发事件的救助等。尽管社会的进一步发展,法治体系的完善,构建了通过法律来实现社会最基本行为的约束和政府职能的范围,社会体系的完善,则形成了以公益性为目的的另一种社会组织形式。然而,最终,各级政府都起到了一个关键的同样的职能,就是实现一定范围内的社会的组织。由于传统社会是上下同构的形态,因此,各级政府只是在发挥作用的范围上有所区别,而在除却外交和军事等只能由国家政府承担的职能以外,各级政府的职能都是相似的。

   (二)传统时代上下级同构的政府结构

   由于职能的相同性,因此,传统时代上下级政府的结构也是相同的。一般来说,政府是由一个政府主官,一个核心政务委员会,若干个专业行政部门和若干个事务性的协调委员会组成的。这对于东西古今的政府结构,都是如此。也就是,在一个区域性的范围,地方政府构筑了一个稳固的行政金字塔。这一行政金字塔负责这个区域大大小小的公共事务和个体的权利保护。

   在一个更大的国家范围内,则是由具有复杂多个层级的区域构成。每一区域在自己的金字塔的基础上。则互相堆叠,形成更为复杂的多层金字塔。在水平结构中,各个金字塔的基本结构是完全相同的。例如观察县级政府的结构,会发现所有的县级政府的机构职能几乎是相同的。而在垂直结构而言,上下级政府的结构也几乎是相同的。例如省政府和市政府的结构相似,而市政府与县政府也是相似的。上级行政金字塔所具有的专业部门,同样要求下级进行一一对应。从而导致了上下高度同构相似的结构体系。

   如果去观察历史和现实,会发现,这种结构在网络社会出现以前的长期人类历史都是相似的。这是因为上下高度同构相似的结构具有其特殊的优势。首先是结构上的稳固性,组织金字塔具有非常强烈的稳固性。每一个人都只需要服从与特定的上级,然后只专注完成自身的专业任务,就可以发挥自己的作用,这种结构很难被外部破坏。其次是结构的简单,不需要复杂的组织规则,只需要服从与被服从就可以形成这种结构。对于每一个金字塔内的个体而言,即便在晋升之后,也很容适应新的组织环境。因为,上下的结构环境和任务都是相同的,学习适应的成本很低。第三则是极高的组织效率,无论多大的组织规模,只需要严格遵循这一组织金字塔的上下级规则,就可以高效标准的完成大规模社会活动。在古代的西亚、中东、北非等地,可以完成巨大的城市、运河和金字塔的建设。在东方,两千多年前的秦时代就可以组织几十万军队之间的战争和修建金字塔。这都体现了庞大的上下同构的组织所具有的强大能力。

然而,这种金字塔同样具有明显的缺陷。这就是容易陷入僵化、易于发生腐败和难以进行变革。因为上下级始终遵循严格的命令与服从关系。因此,所有的行动都需要来自更高的授权。来自于基层的信息,则需要漫长的行政管道向上传输。一旦发生新的管理问题,则很难在一线进行解决。并且,由于下级和社会公民相对缺乏监督上级的能力,一旦上级发生了违反组织意图的腐败问题则很难被发现。只能根据下级更为勇敢的反应问题和更上级的发现和处罚。而当遇到需要变革的时候,也很难进行变革。在封建时代,一旦管理金字塔发生严重的腐败和僵化等体制问题,最后的解决办法则是通过改朝换代来进行的。西方资本主义所建立的政党轮换制度试图解决这种问题,但同样也是无效的,因为轮换的政治领导同样面对庞大僵化的官僚金字塔无能为力 (点击此处阅读下一页)

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