吴心伯:美国国内政治生态变化如何重塑对华政策

选择字号:   本文共阅读 947 次 更新时间:2022-09-30 14:43

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吴心伯  


冷战结束后,由于国际格局和美国国内政治的变化,美国对外战略包括对华政策越来越受到其国内政治的影响,这种影响在内涵和表现形式上随着国内政治生态的变化而变化。尤其值得注意的是,在中美战略竞争不断加剧的大背景下,美国国内政治正在全方位塑造其对华政策,并使其呈现出诸多新特征。

2008年金融危机后,美国国内政治生态的变化呈现出几个突出特点。一是民粹主义势头强劲,并随着特朗普当选美国总统而达到巅峰;二是政治联盟和政党的重组;三是政治极化越来越严重、党争越来越激烈。在美国国内政治发生上述变化的同时,美国对华政策和中美关系也出现重大转折,中美战略竞争在特朗普执政时期全面展开,在拜登执政后不断深化与固化。一些研究者发现,美国国内政治变化对美国对华政策和中美关系产生了一系列重要影响,如:“美国政治极化和对华政策极端化的‘两化’问题,出现前所未有的共振”;“美国政治极化程度加深,两党政治舞台上充满情绪化、煽动性的表演,构成美国对华政策突变的催化剂”;民粹主义与反华舆论同步高涨;美国国内政治联盟变化界定了美国对华政策以及中美战略竞争的主题等。在中美关系发生重大变化的背景下,这些研究有助于揭示美国国内政治变化对美国对华政策的影响,有助于深化对中美关系变迁的国内根源的认识。然而,现有相关成果的不足在于,由于未能建立一个整体性分析框架,研究的学理性不强;关于美国国内政治变化作用于中美关系的经验性研究缺乏系统性,未能充分揭示这一重要问题的全貌。鉴于此,本文拟构建一个整体性分析框架,阐释美国国内政治影响其对华政策的作用机理,并通过实证研究较为系统地分析这一影响的具体表现与特征,思考美国国内政治变化的国际效应及其限度。

一、分析框架

分析美国国内政治对于对华政策的影响,需要关注三个维度,即政治理念、政治结构和政治过程。

政治理念包括政治思潮和政治主张等观念性因素,它既作用于国内政治,也作用于对外政策。政治理念是政治文化的重要表现形式。有研究者认为,“政治文化既为一国外交战略提供根本的价值取向和核心理念,也为一国的具体外交行为提供合法性保证和国内政治支持。”“政治文化对外交战略的外溢,最为明显地体现为对敌人或他者的建构。”(就对外政策而言,政治理念的影响主要体现为决定一国对外政策的价值取向,建构敌人或他者身份意象),塑造对外政策的政治与社会环境。政治理念为对外政策提供正当性与合法性。在过去20年间,世界政治思潮发生重要变化,“民族主义、保护主义、排外主义、本国优先、认同政治,正在使得世界政治日益碎片化和冲突化,对于各国的外交政策、战略关系和战后的国际秩序都构成了巨大的冲击。”2008年金融危机之后,美国国内政治思潮也发生了重要变化,传统的自由主义式微,民粹主义急剧抬头,这对美国对外政策尤其是对华政策产生了重要影响。

政治结构主要是指作为执政者权力基础的社会政治力量,包括利益集团、政党、社会联盟等。执政者为巩固其权力基础,在制定对外战略的过程中“不得不考虑所依靠的由特定国内行为体所组成的政治联盟的利益和诉求,这就使后者得以通过影响前者的政策立场而干预外交决策的进程及结果”,因此政治结构决定了对外政策的利益趋向。美国作为两党制国家,其政治结构比较固定,民主、共和两党拥有各自的权力基础,因此一般情况下政治结构对外交政策的影响主要是通过执政党更替体现出来。但是在政治结构发生重要变化的情况下,其对外交政策的影响会突破传统的党派分野,呈现出新的特征。这在特朗普和拜登执政时期鲜明体现出来。

政治过程包括政党与政府的政治运作、政策的制定和执行等。执政者推进其重要政策议程或应对重大国内危机,行政部门与国会的博弈,国会内部两党的角力,总统与国会选举,国内政治辩论,等等,在这些政治过程中,行为者往往利用与炒作外交议题以服务于其国内政治需要,他们的国内政治话语、政治行为、政策主张也会对外交产生不同程度的外溢效应,这些都影响到对外政策的制定与实施。外交是内政的延续,对外政策行为不仅反映国内政治的需要,还带有国内政治运作的某些烙印。从特朗普执政开始,美国高度极化的政治环境显著地塑造了其对外政策特别是对华政策的逻辑与行为特征。

美国国内政治影响对外政策或对华政策的这三个变量具有不同特征。政治理念塑造的对外政策价值取向或建构的他者身份具有长期性或根本性,一般短期内不会发生大的变化。政治结构决定的对外政策利益趋向具有动态性,这是因为执政者所依赖的政治力量具有多元性,各种势力为了实现各自的利益目标会不断地进行激烈角逐,从而导致对外政策利益诉求的动态调整。政治过程塑造的对外政策行为逻辑具有工具性特征,它服务于国内政治的需要并且常常带有国内政治运行的特征。这三个变量之间也存在重要互动关系。政治理念变化作用于政治结构变化,同时二者又影响政治过程。

美国国内政治通过理念、结构和过程三个维度影响到对外政策的价值取向、利益趋向和行为逻辑。但是这种影响并非存在于美国对所有国家的外交政策中,而当国内政治作用于美国对某些国家的外交时,它也不是同时在三个维度上都有所体现。然而,在中美战略竞争背景下,这三个维度的影响却全面地和充分地体现在美国对华政策上。之所以如此,一是对华政策涉及美国政治思潮中自由国际主义与经济民族主义、贸易保护主义的冲突,二是对华政策关系到美国国内不同利益集团和社会联盟的利益诉求,三是对华政策能够在美国政治过程中被不同的行为者加以利用,以达到各自的政治目的。在这个意义上,对华政策是美国国内政治重大转型影响其对外政策的一个典型案例。从各个维度对这些影响进行具体考察,不仅有助于在经验层面更好地揭示美国国内政治对对华政策的影响,更能深化对中美战略竞争复杂性的理解。

二、政治理念变化与对华政策

由于2008年金融与经济危机的冲击,美国民粹主义狂飙突起,成为塑造美国政治生态的一股重要力量。在先后爆发带有强烈民粹主义特征的“茶党”运动、“占领华尔街运动”之后,特朗普在2016年美国总统选举中获胜,标志着民粹主义在美国政治中的影响力达到巅峰。美国民粹主义包括左翼和右翼两个分支,特朗普代表的更多是右翼民粹主义的政治诉求。右翼民粹主义的核心理念是种族主义、本土主义和民族主义,基本价值取向是反移民、反全球化、反自由贸易,主张经济民族主义和贸易保护主义。

民粹主义思潮在美国大行其道,对美国对华政策产生了一系列重大影响。首先体现在价值取向上。在克林顿政府时期形成的以“接触”为特征的美国对华政策,其价值取向是自由国际主义,它主张通过多边安排将中国纳入美国主导的国际体系,使中国接受反映美国利益和价值偏好的国际规则与规范,并为美国企业打开中国市场以获取重大商业利益。小布什政府和奥巴马政府总体上延续了以自由国际主义为价值取向的对华接触政策。然而,自由国际主义的政策偏好受到来自民粹主义尤其是右翼民粹主义的挑战。右翼民粹主义“强烈反对一切国际政治机制和以自由主义为基础的跨国社会活动”,“要求实施带有本土主义和民族主义色彩的政策”,表现在对华政策上,就是以单边主义取代多边主义,以美国主张的“对等”原则(Reciprocity)取代国际规则,以竞争取代接触。特朗普政府2017年发布的《美国国家安全战略》报告宣称,世界重回大国竞争时代,面对全球范围内日益激烈的政治、经济和军事竞争,美国需要重新思考其过去的政策,“这些政策基于这样的假设,即与竞争对手的接触并将其纳入国际机构和全球贸易,将使它们成为良性的参与者和可信赖的合作伙伴。在很大程度上,该假设被证明是错误的”。报告断言美国对华接触政策已经失败,要与中国开展全面战略竞争。这份报告发出的明确信号就是,在民粹主义浪潮冲击下,美国对华政策价值取向发生了重大变化。

其次是对中国作为“他者”和“敌人”的身份界定。民粹主义者反对全球化,而中国被认为是全球化的主要受益者,从而成为主要的攻击目标。“民粹派将中国视为美国精英阶层的‘合谋者’与美国面临的最迫切挑战,认为中美经贸问题导致了美国工厂倒闭、工人失业,引发了毒品滥用、社区崩溃等经济社会问题,还令中国获得尖端科技,影响美国的长期福祉与国家安全”。特朗普在2015~2016年的竞选活动中频频攻击中国抢走美国就业机会、“占美国便宜”,就是对这种民粹主义情绪的直接呼应。通过对中国的这些攻击,“特朗普已经成功地把中国塑造成美国的‘敌人’,强化了其支持者对中国的负面印象,而且使得中国也成为其继续动员大众的重要工具。”2017年《美国国家安全战略》报告将中国定义为“战略竞争者”“对手”和“修正主义国家”,指责中国挑战美国力量、利益和影响力,试图侵蚀美国的安全与繁荣。这样民粹主义通过渲染中美利益冲突,不仅在社会层面而且也在政策层面建构了中国的“对手”与“敌人”意象。更为极端的是,右翼民粹主义的种族主义意识还试图将中美竞争定义为不同文明、不同种族之间的竞争。

再次是塑造对华政策的政治与社会环境。在特朗普执政之前,从克林顿政府到奥巴马政府时期,美国官方在界定中美关系的性质时都认为既有竞争也有合作,中国之于美国既是竞争者又是伙伴。特朗普执政后,由于民粹派和国防保守派主导对华政策,他们推出的《美国国家安全战略》报告将中国界定为首要的“战略竞争者”“对手”和“修正主义国家”,对华关系也被认为充满了竞争性甚至敌对性。随着特朗普政府不断在话语上强调来自中国的挑战与威胁、在政策上强化全方位对华竞争,美国对华政策的政治环境发生了巨大变化,“中国威胁”成为美国对华观的话语和意识形态基础,鼓噪对华开展激烈的战略竞争成为政治正确。2019年5月,拜登在竞选活动中曾谴责共和党夸大“中国威胁”,认为“中国不是美国的竞争对手”。然而,在受到来自民主党内外的严厉批评后,拜登不得不迅速改口,转而表示美国“最大的竞争对手是中国”。他入主白宫后更是明确宣称,中国是美国“最严峻的竞争对手”,美国要在经济、安全、外交、人权、知识产权、全球治理等领域与中国开展竞争。拜登在有关中国和中美关系的表态上与特朗普政府保持高度一致,反映了民粹主义思潮冲击下美国对华政治环境的深刻变化。不仅如此,带有强烈民粹主义倾向的特朗普政府的对华话语和政策行为也极大地影响了美国社会对华印象。盖洛普公司(Gallup,Inc.)的民调显示,自2018年特朗普政府开启对华贸易战、加剧中美摩擦开始,美国公众的对华好感度就一路走低,2018年为53%,2019年为41%,2020年为33%, 2021年为20%,其中2021年比前一年下降13%,是美国公众对华正面看法下降幅度最大的一年;与此同时,认为中国是美国最主要敌人的比例从2020年初的22%上升到2021年初的45%,一年之中剧增23%,这与2020年特朗普政府史无前例地攻击、抹黑和对抗中国分不开。美国民粹主义思潮对中美经贸关系持负面态度,也显著地影响了美国公众对双边经贸关系的看法。美国芝加哥全球事务理事会(The Chicago Council on Global Affairs)的民调显示,在2019~2021年间,持“对华贸易削弱美国国家安全”观点的从33%上升到58%, 而认为“对华贸易巩固美国国家安全”的则从64%下降到38%;67%的人认为中国是美国的经济威胁,而认为中国是经济伙伴的只有30%;62%的人支持对华产品加征关税,还有57%的人赞成大幅减少对华贸易,即使这会导致美国消费者付出更大代价。

美国民粹主义扭转对华政策价值取向,改变对中国的身份界定,塑造消极的对华政策政治与社会环境,不仅使美国对华政策在具有浓重民粹主义倾向的特朗普执政时期发生了中美建交以来最深刻的变化,也使得这一变化嵌入美国的政治理念和社会认知,从而在特朗普政府之后得到延续。在这个意义上说,只要民粹主义仍然是美国社会的一股重要思潮,就会继续给美国对华政策打上深深的烙印。这是中美关系所面临的严峻现实。

三、政治结构变化与对华政策

美国对外政策是国际体系因素与国内因素相互塑造的结果。在国内层面,构成执政者权力基础的政治联盟影响了对外政策的利益偏好。当然,政治联盟不是一成不变的,随着联盟结构的变化,对外政策的利益偏好也会相应发生变化。第二次世界大战以后,美国东北部工商业和金融利益集团与南部军工利益集团形成东北部-南部联盟,组成了跨党派的主导性国内政治联盟。冷战结束后,形成了民主党代表的东北部-太平洋沿岸与共和党代表的南部-中西部两大政治联盟。这些政治联盟都影响了不同时期美国对外政策的利益目标。2016年美国大选和特朗普执政反映出美国新一轮“国内政治力量重组进程的开启”,对美国对外政策尤其是对华政策产生了重大影响。

2016年美国大选,以白人蓝领阶层为主体、以传统制造业为主导产业的“铁锈带”各州选民支持共和党,从而导致特朗普当选。由于白人蓝领阶层和“铁锈带”各州传统上是民主党的票仓,因此他们倒向共和党不仅是此次大选中最具戏剧性的事件,也是有可能重塑美国政治版图的重要变化。对特朗普来说,白人蓝领阶层成为其关键的选民群体,对其巩固执政基础和争取连任至关重要,因此,“这一政治联盟的利益诉求已经成为特朗普内政、外交政策制定的首要甚至决定性变量”。这一政治结构变化对美国对华政策产生了显著影响。由于白人蓝领阶层从自身的经济利益考虑出发,要求重振制造业、增加就业岗位、提高收入水平,这意味着要减少从中国的进口,推动制造业从中国回流美国本土。为此,特朗普政府对华发起了史上最大规模的贸易战。从中美关系的宏观视野看,这场不断升级的贸易战成为中美建交以来美国对华政策和中美关系的重要转折点:特朗普政府在贸易领域对华出手后,又先后在技术、外交、安全、政治、人文交流等领域对华施压,突出全面对华竞争态势。美国对华政策越来越具有挑衅性和对抗性,中美关系一路下行,激烈震荡。虽然在这一过程中右翼保守势力也竭力推波助澜,但白人蓝领阶层所代表的经济民族主义的利益诉求是美国对华政策逆转的强大推动力。长期来看,共和党试图通过与美国劳工阶层融合实现转型,“未来共和党可能成为部分美国资本家与劳工以反全球化为目的建立的政治联盟”。在共和党重组背景下,来自内陆落后地区、信奉基督教的白人平民阶层日益进入保守阵营,成为共和党的拥护者,由于这一群体具有强烈的白人民族主义、霸权主义倾向,“共和党对华政策将继续朝着民族主义、霸权主义方向发展”。

另一个重要的政治结构变化是传统上作为共和党主要支持者的跨国公司和大企业的边缘化。一般而言,支持共和党的商界力量包括了本土派和国际派,前者主要面向国内市场,带有民族主义和民粹主义倾向;后者致力于拓展国际市场,主张全球化与自由贸易。在全球化蓬勃发展背景下,由跨国公司和大企业构成的国际派是共和党商业派的主导力量,代表其利益诉求的美国商会和商业圆桌会议等利益集团资源充足,影响力巨大,在贸易、税收、移民等问题上游说行政部门和国会制定反映其利益偏好的政策。国际派对中美经贸联系的扩大和两国关系的发展也发挥了积极推动作用。然而,在2008年金融危机和反全球化的民粹主义浪潮影响下,反映跨国公司利益的美国商会和商业圆桌会议这样的组织对美国政府的影响开始下降。在2016年大选中,美国商会会长托马斯·多诺霍(Thomas Donohue)表示不赞成特朗普挥舞的民族主义旗帜,尤其是其在贸易问题上的立场,令特朗普不满。特朗普执政后,公开指责美国商会只关心其成员的利益,而不关心美国国家利益。特朗普政府青睐以房地产开发商、博彩业巨头、私募公司和家族企业老板等为代表的本土派,而疏远以苹果公司、英特尔公司、高盛集团为代表的国际派,使得后者在华盛顿的权力格局中被边缘化。随着经贸领域成为美国对华战略竞争的新战场,国际派的影响力每况愈下。竭力鼓吹对华贸易战的白宫国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)甚至公开警告华尔街和全球派精英“不要充当未注册的外国代理人”,要求他们不要通过所谓的“外交”活动影响特朗普在贸易上的主导权。正是由于跨国公司和大企业在共和党内被边缘化,他们既不能阻止特朗普发动对华贸易战,也未能阻止贸易战升级并外溢到技术、金融等领域,中美经贸关系严重受挫,两国总体关系也急剧恶化。长远来看,由于共和党试图拉拢劳工阶层,民族主义与民粹主义倾向愈演愈烈,主张全球化和自由贸易的跨国公司将与共和党渐行渐远,其对共和党对华政策的影响也会越来越小。

随着共和党愈益成为一个本土化的民族主义政党,它也在转变为一个对华超强硬的政党。共和党对华看法越来越负面,对华态度越来越强硬,越来越积极地推动对华打压与对抗。除了特朗普政府主导了美国对华政策和中美关系的巨大转折外,国会中的共和党人也竭力推动反华政治议程。从国会涉华立法的情况看,自第116届(2019~2021)国会以来,涉华立法数量不断增加,所涉问题更敏感、对抗性更突出,而共和党议员表现十分踊跃,是涉华立法的主导者,一些共和党议员如马克·卢比奥(Marco Rubio)、泰德克·鲁兹(Ted Cruz)、斯科特·佩里(Scott Perry)、吉姆·班克斯(Jim Banks)、汤姆·科顿(Tom Cotton)等更是涉华提案的急先锋。尽管特朗普输掉了2020年大选,但国会中的共和党人仍致力于推动对华强硬政策。在共和党重组的大背景下,对华强硬被认为关乎该党的未来。担任众议院共和党研究委员会(Republican Study Committee)主席的吉姆·班克斯声称:“中国是向前发展的新保守运动的关键部分。如果共和党想在2024年赢得白宫,并在2022年赢回多数席位,我们需要持续对华强硬,将其作为我们纲领的关键部分,并揭露民主党是亲华政党。”

另一方面,2020年美国大选,民主党重新夺回“铁锈带”的密歇根、威斯康星和宾夕法尼亚等州,扭转了2016年大选中出现的白人蓝领倒向共和党的趋势。然而,民主党在“铁锈带”的获胜一定程度上与拜登本人蓝领出身、与工会关系密切等个人特质有关,并不意味着民主党对蓝领白人的吸引力决定性地压倒了共和党。这些州未来很可能仍处于摇摆状态,甚至倾向共和党。在此情况下,拜登政府要巩固民主党的执政基础,就必须重点关注“铁锈带”的利益诉求。这一政治考虑体现在对外政策上,就是推行所谓“中产阶级外交”。拜登宣称:“我们在国外采取的每一项行动,都必须考虑到美国工薪家庭”。换言之,拜登政府内外经贸政策的重点就是如何改善美国工薪阶层,特别是蓝领的就业和收入状况。鉴于白人蓝领这一核心群体的本土主义倾向,拜登政府的经贸政策呈现出浓重的保护主义色彩,对内致力于提高商品与服务中“美国制造”的比重,对外不再积极推动自由贸易。美国贸易代表的工作重点不再是为金融服务公司、制药公司和其他公司开拓市场,因为这些公司的海外投资不会直接促进美国的出口或就业。拜登政府既无意重返“跨太平洋伙伴关系协定”,也不想重启“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”谈判。不难看出,所谓的“中产阶级外交”“本质上是民主党建制派对美国民粹主义的再包装”。

拜登政府经贸政策的保护主义倾向直接影响到对华政策。表现之一是在对特朗普对华加征关税的处理问题上。拜登在2020年大选中就曾批评特朗普发动对华关税战,认为此举伤害美国甚于伤害中国,并向商界暗示他上台后会处理这一问题。然而在执政后,拜登政府担心取消特朗普对华加征关税不仅会招致共和党指责其对华软弱,也会引起为其提供政治支持的工会势力的不满,加上执政团队内有人主张把关税作为对华施压的杠杆,因此全盘保留了特朗普加征关税,仅做出有限的豁免。在美国通胀愈演愈烈的背景下,此举引起行政当局内部、国会以及商界的不满。在政府内部,财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)认为加征关税不符合美国的经济利益,增加了美国消费者的开支,助推了通货膨胀,主张取消或削减大部分加征关税,而贸易代表戴琪(Katherine Tai)则坚持保留这些关税以推进更广泛的对华贸易战略,该战略的目标是保护美国的工作岗位、纠正中国在全球市场中的行为,她甚至还主张对华加征新的“战略关税”。2022年1月,美国国会两党140多名众议员联名致信戴琪表示,依据“301条款”对中国输美商品加征的关税对美国制造业、农业、渔业、零售业、能源、技术和服务业企业造成了广泛影响,要求扩大豁免范围。在此之前,2021年8月,包括代表半导体、零售业等领域的30多家美国行业商会向戴琦和耶伦发出联名信,敦促拜登政府撤销对中国商品额外加征的关税,并呼吁重启与中国在经贸领域的接触。尽管如此,由于担心取消加征关税会得罪工会组织,拜登迟迟不愿采取行动。

另一个表现就是民主党在对华政策上与商界的疏离。民主党传统上与高科技、先进制造企业和部分国际金融公司关系密切,这些企业曾在2020年的大选中积极支持民主党。拜登执政后,他们期待拜登政府制定新的对华经贸政策,处理他们在关税、出口和技术限制等问题上的关切,推动中美经贸关系正常化。2021年3月,波音公司总裁卡尔霍恩(Dave Calhoun)提醒拜登政府,不要将中国内政问题同两国贸易混为一谈,美国与中国的贸易僵局将使波音对华出口受损,而使其竞争对手空客获益。然而为了照顾蓝领阶层的关切,拜登政府无意积极回应商界的诉求。担任拜登国家安全事务顾问的杰克·沙利文(Jack Sullivan)早在2020年就曾公开表示,贸易代表不应该为高盛公司打开中国金融市场,不应该为美国企业投资海外服务。拜登政府故意疏远主张全球化和发展对华经贸关系的这部分商界力量,使他们无法对民主党政府发挥影响力,推动美国对华经贸政策的调整和中美关系的改善。

由此可见,美国政治结构变化正在导致共和、民主两党一方面争相拉拢白人蓝领阶层,另一方面疏远那些支持全球化的商界力量。共和党越来越对华强硬,并将中国问题作为国内政治斗争的重要抓手,从一个重要维度操控着美国国内政治的主旋律。在此背景下,民主党也不得不随之起舞,通过对华示强来显示政治正确。随着共和、民主两党热衷于拥抱本土化势力而排斥全球化势力,倡导并实施越来越强硬的对华政策,美国社会中支持中美关系发展的力量日趋式微和边缘化。美国政治重组对中美关系的负面效应愈加突出。

四、政治过程与对华政策

20世纪90年代以来,美国政治中的极化和党争不断加剧,这一现象到了21世纪的第二个十年变本加厉,尤其是在特朗普执政时期,更是达到了“极端极化”和“超级极化”的程度。这一趋势在拜登执政后并未减缓。政治极化和党争激化改变了美国国内政治生态,影响着美国的政治过程,并对外交事务产生了显著的外溢效应,其典型表现就是在一定程度上界定了美国对华政策的逻辑与行为特征,使得对华政策的内政化、工具化和极端化倾向极为突出。

对华政策越来越成为美国国内政治的一部分。如前所述,共和党为了迎合民粹主义和右翼势力,将中国问题作为其政治纲领的关键内容,在与民主党的博弈中大打“中国牌”。另一方面,民主党人也意识到在国内政治中打中国牌的必要性。他们认为,一项对抗中国的战略不仅有助于维护美国的繁荣与安全,重振其理想,还能修复其破碎的国内政治。因此民主党应利用同中国的战略竞争来推进其国内议程,实施一项扩大投资、鼓励创新、推动社会包容和国家振兴的雄心勃勃的计划。此外,“一部分美国前政要和学术精英希望靠对抗中国来缓解美国的政治极化、刺激美国形成跨党派共识,以加速提升美国的竞争力并更好地与中国竞争”。共和、民主两党和一批政治精英基于国内政治需要而竞相打“中国牌”,使得对华政策的内政化趋势十分突出。

在此背景下,对华政策的工具化特征不断强化。表现之一是执政者通过打“中国牌”来推进其政治议程。曾任职于奥巴马国家安全委员会的何瑞恩(Ryan Hass)认为,“在党争激烈的当下,对华政策已成为民主党与共和党最容易达成一致的地方”。特朗普时期,美国国会通过“建造法案”(BUILD Act),成立美国国际开发金融公司(USIDEF),将美国全球基建项目融资规模增加至600亿美元。国会之所以同意这一重要举措,很大程度上是由于“建造法案”剑指中国的“一带一路”倡议。民主党参议员克里斯·库恩斯(Chris Coons)感叹:“说实话,这令我震惊。我仍然不相信我们干成了此事。自2015年以来我们就在做这件事。它与我们在奥巴马执政时期的提案基本上是一样的。我们将其重新包装成针对中国的方案。”拜登执政后,为推动国会通过其高达2万亿美元的基建计划,宣称此举要“使我们能够在未来赢得与中国的全球竞争”,而白宫则将该计划描述为对抗“专制中国的野心”。事实上,拜登执政以后,无论是应对新冠肺炎疫情还是推进基础设施建设法案,抑或是增加对科技研发的投入,都要拿中国说事,通过激发朝野对华竞争意识来获得国内支持。在空前极化的政治环境中,强化对华竞争罕见地成为两党高度的一致,这使得执政者可以利用中国议题来推进其国内议程,对华政策成为撬动两党合作的杠杆。

表现之二是对华政策成为国内政治斗争的牺牲品。2020年新冠肺炎疫情在美国暴发后,特朗普应对不力,导致民众不满,其支持率下降,这使志在谋求连任的特朗普深感焦虑。在此情况下,共和党的谋士们主张打“中国牌”,一方面通过将疫情甩锅中国来转移公众对特朗普政府应对疫情的不满,另一方面通过显示对华强硬以在大选中争取保守派选民的支持。2020年4月,共和党参议院全国委员会向竞选机构发送一份备忘录,该备忘录建议共和党候选人在竞选中主打中国牌,一是攻击中国导致了新冠肺炎疫情的发生并企图掩盖真相,二是攻击民主党对手对华软弱,不值得信任,三是承诺当选后将对抗中国,让制造业回流美国,并在新冠疫情问题上制裁中国。在此背景下,特朗普团队内部的极端反华鹰派策划对中国打出前所未有的攻击组合拳。一是对华发动舆论战。5月29日,特朗普发表对华问题讲话,就香港国家安全立法、新冠肺炎疫情、经贸等问题指责中国,宣布启动取消香港特殊待遇政策的程序,终止部分中国学生学者入境美国,调查中国公司在美上市的不同做法等。在随后的两个月内,国安会顾问奥布莱恩(Robert C. O'Brien)、联邦调查局局长雷(Chris Wray)、司法部长巴尔(William Barr)、国务卿蓬佩奥(Mike Pempeo)先后发表对华演讲,从不同角度污蔑和攻击中国。奥布莱恩大肆攻击中国的意识形态,雷聚焦所谓中国针对美国的“间谍活动”,巴尔大谈中国的“经济非法行为”,蓬佩奥全面攻击中国的政治体制和内外政策。这一系列反华演讲集中传递的信息就是,美国必须改变尼克松以来的对华接触政策,转向以施压和对抗为特征的对华政策;美国要挑战中国的政治体制,推动中国的“政权更迭”。二是密集推出一系列全面对抗中国的举措,涉及政治、经贸、外交、文化等广泛领域,其中如吊销1000多名中国赴美留学生和学者的签证,肆意监控、滋扰和盘查、逮捕在美中国留学人员,关闭中国驻休斯敦总领馆,美执法部门多次突击检查中方轮船船员,并对中方多架次赴美航班机组人员问询、盘查,甄别他们的共产党员身份等粗暴做法,为中美建交以来所仅见。虽然大选年美国政客们热衷于炒作反华议题并不新鲜,但这次特朗普阵营如此激烈的大打“中国牌”,确实创造了纪录。

政治极化也导致了对华政策的极端化。在当下美国政治文化的转型过程中,极端化、不确定性是其重要特征,它使政治行为更加极端,也更具有冒险性。这一现象对美国对华政策的外溢效应就是对华政策的极端化和对抗性。首先表现在美国对华话语上。有学者指出,“作为政治极化的一种表现,政治话语的粗俗和无礼正在变得日益突出”。在竞争激烈而喧闹的政治环境中,政治人物为了吸引眼球和兜售自己的政见,常常不顾基本的政治和社会规范,喜欢发表夸大其词、耸人听闻的言论。近年来,美国对华话语越来越粗俗、夸张、尖刻,越来越充满挑衅性和对抗性。其次表现在美国对华政策行为上。在政治极化和党争激化的背景下,美国政治人物行为的冲突性与对抗性加剧,这不仅体现在内政问题上,也体现在外交上,尤其是在对华问题上。共和、民主两党在对华行为上的极端化倾向,已成为美国对华政策的新常态,成为极化政治生态下政治正确的重要表现。

由此可见,在政治极化和党争激化的政治生态下,对华政策越来越受到国内因素驱动,越来越服务于国内政治的需要。对华政策成为国内政治的抓手和两党博弈的筹码,对华行为趋向极端化,越来越具有对抗性和冒险性。由于美国国内政治不断加剧的对抗性、冲突性与动荡性,对华事务与美国内政的深度交织使得中美关系的复杂性上升,显著增加了管理双边关系的难度。

五、结语

本文从政治理念、政治结构和政治过程三个维度剖析美国国内政治变化如何影响对华政策,这一研究有助于深化对中美关系变化的国内根源的理解。本文的研究还引出了几个相关的问题,即:如何看待美国国内政治剧烈变化对世界政治经济的广泛影响?这种影响的限度为何?面对美国国内政治正在全方位塑造其对华政策这一现实,中国该如何应对?

一般来说,一国的内政变化会带来外交政策的调整,而外交政策的变化又会对双边关系、地区或国际格局产生某种影响。由于国家间实力地位和国际影响力的差异,不同国家外交政策波动所产生的国际效应是不一样的,换言之,大国、中等强国和小国的内政变化所带来的外溢效应不可同日而语。正因为如此,当下美国国内政治变化对世界政治经济的影响尤其值得关注。美国综合国力的巨大优势及其在国际体系中的霸权地位,决定了其国内政治的激烈变化所带来的国际冲击不仅仅体现在双边关系层面,而是具有地区性和全球性的重大后果。正如有学者指出的那样,美国民粹主义的猖獗使得美国外交呈现民粹化倾向,而“美国外交的民粹化存在推动国际政治、经济、安全秩序改变的可能”。在政治上,它使得权力政治和民族主义大行其道,“世界政治将呈现出更多的对抗与不稳定性”。在经济上,美国经济民族主义和保护主义意识的上升使得美国对全球化、自由贸易持愈加消极甚至抵触的态度,这会导致全球化放慢步伐甚至逆转,统一而开放的国际经济体系走向碎片化和相互封闭。在这个意义上,美国国内政治正在发生的变化,不仅导致了中美关系的深刻变化,更在引起国际政治经济格局和国际体系的重大变化。

另一方面,也应看到,美国国内政治变化所产生的国际影响固然是重大的,但也是有限度的。尽管与一般国家相比,美国享有的实力优势和霸权地位决定了其外交政策的制定与实施要较少受到国际结构的制约,而更多地为国内因素所驱动,但这并不意味着美国外交可以不受外部因素的限制而为所欲为,也不意味着美国国内政治所产生的国际效应是无限的。实际上,国际结构在以下三方面作用于美国外交实践,从而调节和制约美国国内因素对外交的影响。首先是利益层面。美国国内因素驱动其外部利益行为,但这种行为最终要受到外部行为者与美国之间利益博弈过程的影响。例如,特朗普基于国内政治考虑对华发起史无前例的关税战,但在中国强有力的反击下,美方最后只能与中方达成协议而使贸易战告一段落,这一妥协可能不完全符合美方的预期,但它是中美两国利益平衡的结果。其次是力量层面。在当今世界,美国相对于任何其他国家都占据综合实力优势。但是由于美国的力量分布是全球性的,整体的力量优势并不意味着局部的优势。例如,在东亚和西太平洋地区,美国相对于中国的力量优势正在减弱。此外,还存在着对美国使用其力量的外部限制因素,如核威慑、大国冲突的风险等。在俄乌冲突中,美国国内强烈主张大力挺乌抗俄,而拜登政府之所以决定不出兵乌克兰,就是因为它承受不了与俄罗斯发生军事冲突的代价。最后是制度与规范层面。国际制度与规范约束国家行为。当今以多边主义为基础的国际制度与规范在很大程度上是美国主导建立的,但“美国对多边主义的承诺是自利并有选择性的”,在美国国内始终存在着强烈的单边主义倾向。尽管如此,美国的对外行为并不能完全摆脱国际制度与规范的约束,这对于相比共和党更重视多边主义与国际规则的民主党政府来说尤其如此。例如,在世贸组织问题上,特朗普政府采取了“弃之如敝屣”的态度,而拜登政府则有意对其进行改造与利用。

上述分析对中国如何处理日趋复杂的中美关系提供了重要启示。美国对华政策越来越受其国内政治的驱动,中国虽不能直接地影响美国的国内政治,却可以利用利益、力量和国际制度与规范从外部塑造美国的对华行为。例如,中国可以利用其丰富的外交、经济与安全筹码,通过与美国的利益博弈影响其内部的政策互动过程。随着综合国力的增长,中国也可以在亚太地区和一些重要的问题领域调节、制约美国的对华政策。此外,中国还可以更多地利用国际制度与规则牵制美国的单边主义、保护主义等行为,既丰富对美博弈手段,又增强对美斗争的道义正当性。(注释略,有删节)


吴心伯,复旦大学国际问题研究院院长、复旦大学美国研究中心主任

原载于2022年第4期《美国研究》

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