吴心伯:美国国内政治生态变化如何重塑对华政策

选择字号:   本文共阅读 291 次 更新时间:2022-09-30 14:43:19

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吴心伯  

  

   冷战结束后,由于国际格局和美国国内政治的变化,美国对外战略包括对华政策越来越受到其国内政治的影响,这种影响在内涵和表现形式上随着国内政治生态的变化而变化。尤其值得注意的是,在中美战略竞争不断加剧的大背景下,美国国内政治正在全方位塑造其对华政策,并使其呈现出诸多新特征。

   2008年金融危机后,美国国内政治生态的变化呈现出几个突出特点。一是民粹主义势头强劲,并随着特朗普当选美国总统而达到巅峰;二是政治联盟和政党的重组;三是政治极化越来越严重、党争越来越激烈。在美国国内政治发生上述变化的同时,美国对华政策和中美关系也出现重大转折,中美战略竞争在特朗普执政时期全面展开,在拜登执政后不断深化与固化。一些研究者发现,美国国内政治变化对美国对华政策和中美关系产生了一系列重要影响,如:“美国政治极化和对华政策极端化的‘两化’问题,出现前所未有的共振”;“美国政治极化程度加深,两党政治舞台上充满情绪化、煽动性的表演,构成美国对华政策突变的催化剂”;民粹主义与反华舆论同步高涨;美国国内政治联盟变化界定了美国对华政策以及中美战略竞争的主题等。在中美关系发生重大变化的背景下,这些研究有助于揭示美国国内政治变化对美国对华政策的影响,有助于深化对中美关系变迁的国内根源的认识。然而,现有相关成果的不足在于,由于未能建立一个整体性分析框架,研究的学理性不强;关于美国国内政治变化作用于中美关系的经验性研究缺乏系统性,未能充分揭示这一重要问题的全貌。鉴于此,本文拟构建一个整体性分析框架,阐释美国国内政治影响其对华政策的作用机理,并通过实证研究较为系统地分析这一影响的具体表现与特征,思考美国国内政治变化的国际效应及其限度。

   一、分析框架

   分析美国国内政治对于对华政策的影响,需要关注三个维度,即政治理念、政治结构和政治过程。

   政治理念包括政治思潮和政治主张等观念性因素,它既作用于国内政治,也作用于对外政策。政治理念是政治文化的重要表现形式。有研究者认为,“政治文化既为一国外交战略提供根本的价值取向和核心理念,也为一国的具体外交行为提供合法性保证和国内政治支持。”“政治文化对外交战略的外溢,最为明显地体现为对敌人或他者的建构。”(就对外政策而言,政治理念的影响主要体现为决定一国对外政策的价值取向,建构敌人或他者身份意象),塑造对外政策的政治与社会环境。政治理念为对外政策提供正当性与合法性。在过去20年间,世界政治思潮发生重要变化,“民族主义、保护主义、排外主义、本国优先、认同政治,正在使得世界政治日益碎片化和冲突化,对于各国的外交政策、战略关系和战后的国际秩序都构成了巨大的冲击。”2008年金融危机之后,美国国内政治思潮也发生了重要变化,传统的自由主义式微,民粹主义急剧抬头,这对美国对外政策尤其是对华政策产生了重要影响。

   政治结构主要是指作为执政者权力基础的社会政治力量,包括利益集团、政党、社会联盟等。执政者为巩固其权力基础,在制定对外战略的过程中“不得不考虑所依靠的由特定国内行为体所组成的政治联盟的利益和诉求,这就使后者得以通过影响前者的政策立场而干预外交决策的进程及结果”,因此政治结构决定了对外政策的利益趋向。美国作为两党制国家,其政治结构比较固定,民主、共和两党拥有各自的权力基础,因此一般情况下政治结构对外交政策的影响主要是通过执政党更替体现出来。但是在政治结构发生重要变化的情况下,其对外交政策的影响会突破传统的党派分野,呈现出新的特征。这在特朗普和拜登执政时期鲜明体现出来。

   政治过程包括政党与政府的政治运作、政策的制定和执行等。执政者推进其重要政策议程或应对重大国内危机,行政部门与国会的博弈,国会内部两党的角力,总统与国会选举,国内政治辩论,等等,在这些政治过程中,行为者往往利用与炒作外交议题以服务于其国内政治需要,他们的国内政治话语、政治行为、政策主张也会对外交产生不同程度的外溢效应,这些都影响到对外政策的制定与实施。外交是内政的延续,对外政策行为不仅反映国内政治的需要,还带有国内政治运作的某些烙印。从特朗普执政开始,美国高度极化的政治环境显著地塑造了其对外政策特别是对华政策的逻辑与行为特征。

   美国国内政治影响对外政策或对华政策的这三个变量具有不同特征。政治理念塑造的对外政策价值取向或建构的他者身份具有长期性或根本性,一般短期内不会发生大的变化。政治结构决定的对外政策利益趋向具有动态性,这是因为执政者所依赖的政治力量具有多元性,各种势力为了实现各自的利益目标会不断地进行激烈角逐,从而导致对外政策利益诉求的动态调整。政治过程塑造的对外政策行为逻辑具有工具性特征,它服务于国内政治的需要并且常常带有国内政治运行的特征。这三个变量之间也存在重要互动关系。政治理念变化作用于政治结构变化,同时二者又影响政治过程。

   美国国内政治通过理念、结构和过程三个维度影响到对外政策的价值取向、利益趋向和行为逻辑。但是这种影响并非存在于美国对所有国家的外交政策中,而当国内政治作用于美国对某些国家的外交时,它也不是同时在三个维度上都有所体现。然而,在中美战略竞争背景下,这三个维度的影响却全面地和充分地体现在美国对华政策上。之所以如此,一是对华政策涉及美国政治思潮中自由国际主义与经济民族主义、贸易保护主义的冲突,二是对华政策关系到美国国内不同利益集团和社会联盟的利益诉求,三是对华政策能够在美国政治过程中被不同的行为者加以利用,以达到各自的政治目的。在这个意义上,对华政策是美国国内政治重大转型影响其对外政策的一个典型案例。从各个维度对这些影响进行具体考察,不仅有助于在经验层面更好地揭示美国国内政治对对华政策的影响,更能深化对中美战略竞争复杂性的理解。

   二、政治理念变化与对华政策

   由于2008年金融与经济危机的冲击,美国民粹主义狂飙突起,成为塑造美国政治生态的一股重要力量。在先后爆发带有强烈民粹主义特征的“茶党”运动、“占领华尔街运动”之后,特朗普在2016年美国总统选举中获胜,标志着民粹主义在美国政治中的影响力达到巅峰。美国民粹主义包括左翼和右翼两个分支,特朗普代表的更多是右翼民粹主义的政治诉求。右翼民粹主义的核心理念是种族主义、本土主义和民族主义,基本价值取向是反移民、反全球化、反自由贸易,主张经济民族主义和贸易保护主义。

   民粹主义思潮在美国大行其道,对美国对华政策产生了一系列重大影响。首先体现在价值取向上。在克林顿政府时期形成的以“接触”为特征的美国对华政策,其价值取向是自由国际主义,它主张通过多边安排将中国纳入美国主导的国际体系,使中国接受反映美国利益和价值偏好的国际规则与规范,并为美国企业打开中国市场以获取重大商业利益。小布什政府和奥巴马政府总体上延续了以自由国际主义为价值取向的对华接触政策。然而,自由国际主义的政策偏好受到来自民粹主义尤其是右翼民粹主义的挑战。右翼民粹主义“强烈反对一切国际政治机制和以自由主义为基础的跨国社会活动”,“要求实施带有本土主义和民族主义色彩的政策”,表现在对华政策上,就是以单边主义取代多边主义,以美国主张的“对等”原则(Reciprocity)取代国际规则,以竞争取代接触。特朗普政府2017年发布的《美国国家安全战略》报告宣称,世界重回大国竞争时代,面对全球范围内日益激烈的政治、经济和军事竞争,美国需要重新思考其过去的政策,“这些政策基于这样的假设,即与竞争对手的接触并将其纳入国际机构和全球贸易,将使它们成为良性的参与者和可信赖的合作伙伴。在很大程度上,该假设被证明是错误的”。报告断言美国对华接触政策已经失败,要与中国开展全面战略竞争。这份报告发出的明确信号就是,在民粹主义浪潮冲击下,美国对华政策价值取向发生了重大变化。

   其次是对中国作为“他者”和“敌人”的身份界定。民粹主义者反对全球化,而中国被认为是全球化的主要受益者,从而成为主要的攻击目标。“民粹派将中国视为美国精英阶层的‘合谋者’与美国面临的最迫切挑战,认为中美经贸问题导致了美国工厂倒闭、工人失业,引发了毒品滥用、社区崩溃等经济社会问题,还令中国获得尖端科技,影响美国的长期福祉与国家安全”。特朗普在2015~2016年的竞选活动中频频攻击中国抢走美国就业机会、“占美国便宜”,就是对这种民粹主义情绪的直接呼应。通过对中国的这些攻击,“特朗普已经成功地把中国塑造成美国的‘敌人’,强化了其支持者对中国的负面印象,而且使得中国也成为其继续动员大众的重要工具。”2017年《美国国家安全战略》报告将中国定义为“战略竞争者”“对手”和“修正主义国家”,指责中国挑战美国力量、利益和影响力,试图侵蚀美国的安全与繁荣。这样民粹主义通过渲染中美利益冲突,不仅在社会层面而且也在政策层面建构了中国的“对手”与“敌人”意象。更为极端的是,右翼民粹主义的种族主义意识还试图将中美竞争定义为不同文明、不同种族之间的竞争。

   再次是塑造对华政策的政治与社会环境。在特朗普执政之前,从克林顿政府到奥巴马政府时期,美国官方在界定中美关系的性质时都认为既有竞争也有合作,中国之于美国既是竞争者又是伙伴。特朗普执政后,由于民粹派和国防保守派主导对华政策,他们推出的《美国国家安全战略》报告将中国界定为首要的“战略竞争者”“对手”和“修正主义国家”,对华关系也被认为充满了竞争性甚至敌对性。随着特朗普政府不断在话语上强调来自中国的挑战与威胁、在政策上强化全方位对华竞争,美国对华政策的政治环境发生了巨大变化,“中国威胁”成为美国对华观的话语和意识形态基础,鼓噪对华开展激烈的战略竞争成为政治正确。2019年5月,拜登在竞选活动中曾谴责共和党夸大“中国威胁”,认为“中国不是美国的竞争对手”。然而,在受到来自民主党内外的严厉批评后,拜登不得不迅速改口,转而表示美国“最大的竞争对手是中国”。他入主白宫后更是明确宣称,中国是美国“最严峻的竞争对手”,美国要在经济、安全、外交、人权、知识产权、全球治理等领域与中国开展竞争。拜登在有关中国和中美关系的表态上与特朗普政府保持高度一致,反映了民粹主义思潮冲击下美国对华政治环境的深刻变化。不仅如此,带有强烈民粹主义倾向的特朗普政府的对华话语和政策行为也极大地影响了美国社会对华印象。盖洛普公司(Gallup,Inc.)的民调显示,自2018年特朗普政府开启对华贸易战、加剧中美摩擦开始,美国公众的对华好感度就一路走低,2018年为53%,2019年为41%,2020年为33%, 2021年为20%,其中2021年比前一年下降13%,是美国公众对华正面看法下降幅度最大的一年;与此同时,认为中国是美国最主要敌人的比例从2020年初的22%上升到2021年初的45%,一年之中剧增23%,这与2020年特朗普政府史无前例地攻击、抹黑和对抗中国分不开。美国民粹主义思潮对中美经贸关系持负面态度,也显著地影响了美国公众对双边经贸关系的看法。美国芝加哥全球事务理事会(The Chicago Council on Global Affairs)的民调显示,在2019~2021年间,持“对华贸易削弱美国国家安全”观点的从33%上升到58%, 而认为“对华贸易巩固美国国家安全”的则从64%下降到38%;67%的人认为中国是美国的经济威胁,而认为中国是经济伙伴的只有30%;62%的人支持对华产品加征关税,还有57%的人赞成大幅减少对华贸易,即使这会导致美国消费者付出更大代价。

美国民粹主义扭转对华政策价值取向,改变对中国的身份界定,塑造消极的对华政策政治与社会环境,不仅使美国对华政策在具有浓重民粹主义倾向的特朗普执政时期发生了中美建交以来最深刻的变化,也使得这一变化嵌入美国的政治理念和社会认知,(点击此处阅读下一页)

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