江天雨:西方对中国政策制定过程的研究范式转换及其政治意义

选择字号:   本文共阅读 406 次 更新时间:2019-08-27 00:34:15

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江天雨  

   内容提要:西方学术界对中国政策制定过程提出了不同的研究范式,这些范式随着海外学者研究视角的转变和中国政治的结构性变化也在发生着更迭。西方学界的研究范式转换过程可以总结为三种模式,即派系政治模式、官僚政治模式、社会参与模式。通过对这三种模式的分析可以发现,研究范式的转换不仅具有学术意义还具有政治意义,这意味着不能再简单使用传统的“威权主义”来看待中国政策制定过程和政治现实。

   关 键 词:政策制定过程  范式转换  派系政治  官僚政治  社会参与

  

   政策过程反映了权力主体进行资源和权威分配的过程,体现了一个国家的政治性质。因此,对中国政策过程的分析是认识中国政治很好的视角,政策制定过程作为政策过程的重要环节,始终是西方学者关注的对象。海外学界对中国政策制定过程的主要研究范式发生了几次重大转换,从派系政治模式、官僚政治模式到社会参与模式,研究范式的转换折射了对应时段的中国政治变迁。变迁中的中国政治具有海外流行的“威权主义”“威权政体”概念所无法涵盖的新内涵。

  

   一、派系政治模式

  

   在中国政治研究中,对政治精英的分析具有重要意义。一方面,中国政治文化中自古就有精英主义传统;另一方面,海外学者们认为1949年以后的中国权力高度集中于中央,政治体系中较低层级完全依附于上级,这正是全能主义模式对当时中国体制的影响。

   起初,西方主流的中国政策制定过程的研究主要集中在精英群体身上。自新中国成立至“文革”前,“精英团结”是主要概念,它强调中共政治精英间的团结,认为中共的领导集体铁板一块。这一范式典型地体现在《剑桥中华人民共和国史(1949—1982)》中。“文革”爆发后,以“精英冲突”为出发点的派系政治则成为主要的研究方面。

   所谓派系,就是通过面对面的个人关系纵向组织起来的庇护人—受惠人网络[1]。派系政治的主要研究者有黎安友、邹谠、罗德明等。黎安友以“派系模式”分析中国政治,将派系视为一种建立在利益交换基础上并含有扈从关系的人际关系结构。他认为派系之间的关系是按照“共识—冲突—合作”的规律不断循环的[2]。邹谠则用“非正式团体”来替代派系概念,提出不同团体间博弈的“赢者通吃”观点[3]。罗德明发展了邹谠的观点,认为派系虽是中国政治中的重要力量,但在实际政治过程中,并非只有派系的作用,还必须考虑正式政治的因素[4]与此同时,派系政治模式之中存在着多个理解派系博弈的角度,主要包括权力斗争模式①、政策分歧模式②等,研究者对派系之间是权力斗争还是意见不合等问题有各自的看法③。

   坚持派系政治模式者认为,政治精英所组成的派系之间“商议、讨价还价和妥协”[5]的互动形成了政策过程,因此理解高层领导人的个体背景和关系才是关键。当时,政治派别显化、斗争激烈、政治过程制度化水平低,为派系研究提供了背景材料。

   派系政治研究范式的缺陷在于:一方面,将政策制定过程视为纯粹个人化的行动,陷入了不可预期、无从寻找内在规律的困境;另一方面,忽视正式制度的作用和其他参与者的角色。因此,随着改革的推进和政治的变迁,这一研究范式也越来越缺乏解释力。

  

   二、官僚政治模式

  

   自20世纪七八十年代起,海外学者对中国政策过程的研究路径发生了变化。这一时期,改革开放将新中国的发展历程引入了新阶段,政策过程随之发生了变化。同时,中国与海外的交流接触也日益频繁,使海外学者有更多的机会和渠道了解中国政策过程,提出了更多具有总结性、归纳性的模型。

   相比于派系政治模式的研究者将视角局限在“个体精英”方面,另一些中国政治研究者将目光转向中国政策过程的制度层面,将正式制度和非正式制度结合起来,关注中国政策制定过程当中的结构性因素,研究的关注点从高层政治精英群体下移并分散,开始关注官僚部门及其行动。越来越多的海外学者逐渐认识到,随着改革的开展和推进,中国政策制定过程并非单纯的自上而下权力灌输的过程,不再只是高度中央集权下的顶层精英的决策,而是不同层级的官僚机构之间商讨、博弈、共同参与的过程。

   这一时期,出现了以李侃如、奥克森伯格、大卫·兰普顿等学者为代表的“官僚政治模式”研究范式。他们认为,除了权力精英,官僚机构在政策制定过程中也扮演了重要角色。因此,需要强调正式的制度安排、官僚机构及其结构的作用。基于这一认识,一批关注各个政策领域的研究和子模式涌现出来,如“碎片化的权威结构模式”“官僚多元主义”“竞争性说服模式”等。从官僚政治的视角出发,这些研究深入到各个领域的政策系统中,来研究改革开放以来的政策制定过程。从这些研究中可以看到,在不同的职能领域和地区之间,在不同的官僚机构之间,政策制定过程既具有共性,也具备各自的特点和模式。

   因此,官僚政治模式一方面关注宏观的改革政策,另一方面也关注不同领域、行业和地区具体的政策过程,其中体现了中国政策过程的特点。如中国政治专家李侃如认为,中国的改革并不是在有明确蓝图的情况下开展的,而是在高层和地方的行动、调整和协商之间不断推进的[6]。既要改革,又要兼顾政治体制的统一,所以改革政策是以渐进的方式向前推进的。同时,很多时候,地方干部和普通民众也会自下而上推进改革,如当主要的改革者对由此产生的新情况表示认可时,它就成为全国性的政策。而这种并非规划详尽的政策框架,恰好将一部分权力赋予了地方,使得地方行政机构在改革的政策过程当中拥有了影响政策的权力。

   德国学者韩博天看到了地方政府和顶层以下官僚机构在中国政策制定过程中发挥的独特作用,认为以“由点到面”和“试点”为核心的政策过程,是中国改革发展独具特色的特点[7]。

   与此同时,中国共产党作为主要领导力量,在政策制定过程中发挥着举足轻重的作用,党和政府、人大的关系,以及党政制度框架等,也成为许多学者的研究对象。还有一些学者更为关注具体的产业政策领域,如大卫·兰普顿对中国医疗卫生领域的研究[8],Michael D.Swaine对国家安全政策领域和对外政策的研究[9],李侃如和奥克森伯格对能源产业的研究等[10]。

  

   三、社会参与模式

  

   随着改革的日益深化,社会力量对政策制定的影响与日俱增,新兴阶层的多元化利益诉求也在政策过程中日益显现,其中私营企业家作为典型群体受到了海外学者的关注。

   德国学者托马斯·海贝勒对中国私营企业主阶层进行了调查,观察他们以何种方式长期促进国家权力结构的变化。他发现企业家既是经济行为体,又是政治角色,多数企业家认为他们必须有意识地参与政治,根据利益组织起来并将共同利益反映到政治过程之中[11]。他们参与政策过程的方式也较为多样,如在影响经济政策事务的共同决策中,通过雇主协会方式提交建议和草案,在立法程序、行政过程等各个环节表述自身利益。这一点在法国学者纪野对中国私营企业主政治参与的研究中也有所体现。纪野提出,企业主和政府彼此之间的关系是合作而非冲突,从宏观层面上看,私营企业主已经发展为一个越来越能够影响决策的游说集团[12]。

   正是由于其影响力的不断提升,进入新世纪,海外学者更希望通过对私营企业家在政策过程中作用的研究探寻中国政治的前景。私营经济的“自由化”是否能够带来政治的“民主化”是海外学者关心的问题。美国学者布鲁斯·迪克森通过对“红色资本家”的研究认为,与西方多元主义下私营企业家寻求自主性有所不同,中国企业家参与政策过程有自己的特点:第一,国家在政策过程中始终占据主导地位,而新兴阶层则作为政策过程的参与者和政府积极合作;第二,私营企业家们主要参与的政策过程是地方事务、商业政策,而非抽象的公民、政治和社会权利[13]。

   综上所述,社会参与模式认为,以私营企业主为代表的社会力量通过包含正式结构和非正式结构的多种途径影响政策的制定。在非正式结构方面,社会力量通过网络、关系、捐赠甚至贿赂等方式与政府官员互动,从而影响政策过程。在正式结构方面,新兴阶层通过加入中国共产党、担任人大代表等方式参与政治活动,在政策过程中以个体或集体的方式直接表达意见。

  

   四、研究范式的转换及其政治意义

  

   纵观海外学者对中国政策过程的研究,研究焦点历经从精英到派系(1960年—1970年)、到官僚体系(1980年—1990年)再到社会组织(2000年以后)的变化过程,从仅仅关注国家权力的政策制定角色,再到将社会力量纳入其中,这一系列的变化不仅是学术研究本身的发展,更折射了观察对象即中国政治本身的变迁。

   政治现实的变化使旧有的流行范式无法满足解释现实的需要,这是研究范式变化的根本原因。派系政治研究范式的关注点局限于最高领导集体中的个人,这与当时中国的政治现实密不可分:权力高度集中于中央,老一代革命家领导人个人享有至高无上的权威。然而,伴随着老一代革命家领导人纷纷退出政治舞台,个人权威超越制度约束之上的决策权力再也难以出现,因此,派系研究范式日渐失去其作为主流范式的现实依据。改革开放后,各级官僚机构、研究机构等具有信息获取和分析能力的角色对政策过程的影响日渐扩大,这些体制内部的多元主体的参与影响了政策制定过程,官僚政治模式成为改革开放后的主要政策过程研究模式。新世纪初期,新兴社会群体越发活跃和壮大,海外学者又提出社会参与模式,认为随着实力的增强和政治的转型,社会力量更为深刻地影响到政策制定过程。

   不难看出,中国政策过程中的参与主体正在从高层政治精英扩展到各个部门和以企业家为代表的社会群体,因此,改革后的中国政策过程承载着多元利益主体的诉求,以保证来自民众的诉求能够在政府政策过程中得到回应。这一中国政策过程中社会的参与和对社会的回应,正是动态形式下民主过程的一部分。也就是说,政策过程研究,在一定程度上还原了中国政治的真正属性。相对地,带有西方学界仍然流行的“威权主义”的各种标签,是无视政治过程的一种基于规范性概念的想象,理论与现实脱节。如中国的国家—社会关系在社会参与模式下体现为国家主导下的合作,而不是西方以社会为中心的“对抗”和“反对国家”。

   因此,“威权主义”所代表的二元对立思想不仅无法概括中国的政策过程,也偏离了中国政治的现实和本质。这也启示我们需要立足于中国政治的动态现实,去探索新的理论和模式,而不要只对既有的西方理论模式简单“拿来”。

   注释:

   ①权力斗争模式认为派系源自领导人之间的权力斗争,不同的政策只是达到权力获取目的的途径。可参阅Andrew J.Nathan:China's Crisis:Dilemmas of Reform and Prospects for Democracy[M].New York:Columbia University Press,1990.

   ②政策分歧模式将派系歧见看作对具体问题、解决方案的不同意见,以政策路线斗争为主、权力斗争为辅。可参阅Doak Barnett,Cadre.Bureaucracy and Political Power in Communist China[M].New York:Columbia University Press,1967.

   ③对中国共产党派系政治的研究可参阅寇建文:《走向制度化的权力转移——中国共产党精英政治的演变》,共识网,2013年1月6日。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《行政科学论坛》 2019年01期

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