张云:国际关系中的区域治理:理论建构与比较分析

选择字号:   本文共阅读 210 次 更新时间:2019-08-13 07:45:40

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张云  

   摘要:区域是一种非国家的社会历史单元,区域治理是人类基于不同地域的地理环境、族群分布和文明传承而进行的以区域为单元的社会实践。20世纪下半叶以来,国家权力的流散和“空心化”带来不同国际关系变量在区域范围的重新整合,区域治理日益成为国际关系中稳定区域合作机制、推动区域善治的常态存在。区域治理以区域连结、区域建制和区域大国为基本变量,在此基础上形成了区域协调、区域管理和区域监测等三种基本的区域治理机制。通过对欧洲、北美和东亚区域治理实践的比较分析可以发现,不同的区域治理在历史演进和表现形式上各有特点,既有共性也有特殊性,它们共同丰富了全球治理的区域层次。

   关键词: 区域治理  区域连结  区域建制  区域大国

   作者张云,暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院东南亚研究所副教授(广州510275)。

  

   一、问题的提出

  

   自冷战结束,经济全球化对威斯特伐利亚体系以来的民族国家构成前所未有的挑战。通过区域合作来应对这一挑战成为多数地理相近国家的共同选择。政府间国际组织(IGOs)开始以区域为单位进行重新整合,原本由联合国倡导的“南南合作”和“南北对话”也逐渐转向以区域为单元的合作,全球性的“区域一体化”兴起。根据加里·戈茨的统计,除极少数国家外,差不多所有国家都至少加入了一个区域组织。20世纪90年代以来,欧盟(EU)一体化步伐加快,南方共同市场(MERCOSUR)、南部非洲发展共同体(SADC)、东盟(ASEAN)等由新兴发展中国家组成的区域集团也迅速发展,区域一体化程度不断加深。在冷战后的区域一体化实践中,不同区域多通过区域建制的不断完善来达成区域合作的长远目标。不过,以经济合作为动力的区域一体化并不意味着区域善治。根据德国学者德特勒夫·诺尔特的分类,区域合作既有协同型和合作型,也有冲突型和碎片化的,在区域一体化程度最高的欧盟内部,甚至出现了“脱欧”和“疑欧”的反一体化现象。特别是随着以经济合作为主轴的区域一体化逐渐向涵盖政治、经济、文化等多个领域的综合性治理的过渡,区域治理(regional governance)日益成为国际文本中用于描述区域一体化推进状况的专门术语,并受到国际关系研究的关注。

   区域治理作为一个概念最早出现于17世纪欧洲启蒙学者的著作中,用于描述区域范围内政治合作和公共事务处理的状态,通常指一种区域性的政治协调与制度安排。因为当时的欧洲仍是教权与王权并存,区域观念较国家观念在政治安排中优先存在。从这个意义上说,区域治理的概念一经出现即具有超国家(super-national)的特征。随着威斯特伐利亚体系对民族国家地位的确立,区域治理的概念更多应用于国内区域公共政策领域。20世纪80年代以来,在世界银行等相关国际组织的推动下,治理在国际研究中得到广泛应用,区域治理的概念再次回到国际研究的视野中。

   20世纪90年代以来,与区域治理相关的文献通常出现在两个研究领域中。首先,在区域研究中,关于区域一体化、区域主义的研究文献卷帙浩繁,相关学者多把区域治理看作功能性的制度安排或全球化背景下的区域反应。其次,在国际关系研究中,三大理论流派和英国学派对区域治理的理论价值和现实意义均有所论及。在新现实主义学者罗伯特·吉尔平看来,区域治理虽不能替代以国家为中心的国际体系,却体现了一种促进各国国家利益的共同努力。新自由主义学者罗伯特·基欧汉强调了制度化的跨国网络在区域治理中的作用,认为局部全球化世界的有效治理更有可能通过国家合作或者跨国网络来实现。建构主义学者彼得·卡赞斯坦以区域为单元提出了区域世界的理论,将以区域为单元的观念结构作为区域行为体身份认同和利益建构的重要因素。英国学派的代表学者巴里·布赞也认为:区域结构在一个“去中心的全球主义”(decentered globalism)世界里可以在如下三个方面发挥功能,即保留当地特色的堡垒、全球合作弱化的退路和实现多元国际关系的有效平台。中国学者多从反思全球治理弊病上来关注区域治理,张胜军提出了“治理元”、“元治理”概念和“东南主义”路径,郭树勇则关注到了区域文化治理滞后的问题。

   总体上看,国际关系视域下的区域治理研究存在以下不足:一方面,尚未形成独立的理论体系,戴维·赫尔德等有关全球治理的研究仍然是区域治理最重要的理论基础。另一方面,存在研究地域上的失衡,欧洲经验仍是区域治理最主要的解释源,欧洲之外的区域经验没有得到充分挖掘。基于此,当前的区域治理研究亟需形成以区域为本体的理论。本文试从区域治理概念的再定义和对相关变量的分析入手,探索区域治理的运行机制,并通过相关案例的分析和比较,来建构区域治理的本体理论。

  

   二、区域治理的概念界定与系统分析

  

   区域原本是一个地理学概念,随着人类治理经验的不断累积和扩展,“区域不再是固定的地理或文化实体,而是社会和政治身份的动态构造”。作为研究工具,区域治理把一些在地理、历史和现实中有着众多一致性和共同利益的国际单元或者国际行为体,通过特定的机制聚合在同一个区域框架下。

   国际关系研究对区域治理的定义多基于国家和制度两个层面。如中国学者郭树勇从国家视角提出:区域治理主要是指某一国际区域内的主权国家、国际组织以及其他国际行为体对区域事务的共同管理。更多的学者从制度视角进行观察,如索德伯姆在罗西瑙关于治理定义的基础上,提出区域治理是人类活动在区域层面的“权威空间”(spheres of authority)形成的正式或非正式、公共或私人的规则体系。加里·戈茨、凯斯·鲍尔斯则强调了区域治理的制度定义,认为它是由具有法律约束力的文件构成,这些文件包括了规则、规范和原则等,其组织性在于有特定的管理机构、决策机构和争端解决机制。上述研究都强调了区域治理的工具理性,但没有揭示区域作为人类社会组织形式根植于不同地理、历史与社会的本体存在。实际上,除了功能性,区域治理还有更复杂的地理存在、历史属性和社会环境。区域治理既是区域体系中不同行为体的客观实践,也是主观的制度设计,前者有植根本土的特征,后者则有现实的政治考量。因此,区域治理是一种需要进行跨学科探讨的新的组织形式。

   作为学术意义上的合成词,区域治理中的“区域”与“治理”,意义并列、互为说明。区域是研究的范围指向,这种范围不单是地理意义上的,还与区域观念密切相关,治理则是研究的问题指向,代表一种复合型、网络状的多元多维的治理结构。在国际关系意义上,区域治理至少包括以下三层内涵:第一,区域作为治理单元,在国际关系中有存在的实体,如欧盟、东盟;第二,区域作为组织单位,是一种相对抽象的观念表达,是以“共同体”为想象的社会实践,较之国家,其主体意识和社会属性要弱得多;第三,作为区别于国际体系、国家和个人的一级分析单元和层次,区域有其存在的本体论价值和功能性结构。上述特征使区域作为治理单位与国家和其他国际行为体区分开来,有了自主性和独立性。基于此,本文认为,区域是一种非国家的社会历史单元,区域治理是人类以区域为基本场域的实践,这种实践基于不同区域的地理环境、文明传承和族群分布,是存在、认识与实践在区域范围内的三维整合。

   基于该定义,区域治理是与国家治理、全球治理在本体论上有本质区别的一种治理形式,并在国际关系研究中有了超越“方法论国家主义”的可能。首先,区域治理实现了区域内原属于国家的“跨国性”公共事务管理方式的变革,在事关全球的各式各样的机构(公司的、公民社会的、国家的、国际的和跨国的)中,区域作为全球治理的可能场域正日益得到认可。国家不再是作为传统形态中的单一主权权力,而是作为国际层次治理和国家连结公众的至关重要的中介。其次,不同的区域组织或区域机构,既是协调和沟通区域事务的平台,也是多重权力交汇的治理机构,构成了区域为主体的框架结构和治理网络。这种结构与网络有着区域认同的偏好,既不同于全球框架下治理网络的松散联系,也不同于国家治理的科层等级制和高度同质化。再次,区域为单元的治理,比国家为单位的治理有更高的开放性和舒适度,既能够填补全球治理失灵后的缺失,也可以作为国家治理失败时的区域缓冲,弥补了国家一元主义治理所带来的缺陷,对于优化和调整国际秩序有重要的现实意义。

   区域是关系性的存在、互联互通的节点和立体的空间结构,具有独特的自然属性和社会属性。不管如何界定,区域都必须由地理意义上的一组单位聚合而成,这些集群必须嵌入到一个更大的体系中,该体系有自己的结构,区域具有分析上的甚或本体上的地位。因此,在一个相对独立的“环境—人文系统”中,区域治理具有网络连结、社会建构和权力结构等三个方面的属性。

   首先,区域是一个互动频密的治理网络。区域内的自然性联系网络,体现在山川河流的自然延伸、大气洋流的自我循环和不同族群的历史分布,社会性联系网络则体现在物质与意识、观念与实践的共同进化(co-evolution)和相互建构中,不同的行为体通过特定的社会网络在区域体系内交流互动。不仅如此,地理连结是区域存在的物理形式,是区域最原初的、相对固化的连结。随着交通、通信、网络等科技不断的发明、更新和应用,原有物理性的地理世界被重塑,区域连结超越物理性并具备了社会性特征。在地理连结的基础上,物流、人流、资金流和信息流在区域内的互动越来越频密,区域本身的社会性越来越强。区域体系中同类行为体互动的密度明显高于在全球体系中的行为体互动密度。这种频密互动,形成政治、经济、文化等不同的功能性领域,成为区域治理的主要对象。

   其次,区域是一个在社会实践中被建构的共同体。区域不仅是一个物质空间,也是特定人群社会实践的构造物。在很长的历史时期里存在着超越国家界限的世界区域化过程,由此形成了不同的区域世界。历史学家的研究表明,在现代民族国家产生之前,地理相近的人群可以通过家族、部落、酋邦和帝国等前现代单位形成松散的治理网络,他们有相同或类似的文化形态,如习俗、习惯、规范和法律等,通过共享文化,同一地域的人们可以结成价值共享与互动的文明单元。尽管这种文化曾被同心圆式的帝国政治—军事结构或外来力量所控制,但从更长的历史时段来看,这种自助、自治的文明单元一直存在,多个中心并存、多个区域体系并行,一直是世界历史演进的主要形态。建构主义路径的国际关系研究也表明,观念性力量造就现实的国际政治。区域治理不仅是社会实践,其关键还在于制度的创立、建设与运转。基于自然、地理、历史和文化的长时段的结构性特征,“区域比整个国际体系更容易走向制度化”。

   最后,区域是一个多元单位聚合的权力场域。区域治理的主体单位不限于区域内国家。全球的、区域的、国家的、次国家的乃至个体的多元的行为体都参与其中,包括各种国际组织、共同体和实体机构,以及其他可以在区域内发生影响的功能性组织和自治力量。权力结构在区域治理中仍然是最重要的,在正式的法律意义上的无政府原则下,地区内实际上存在着各种等级制的权力结构与关系。在区域治理中,国家依然是核心单位,各种治理力量需要通过国家“缝合”到区域之中。由于不同行为体的互动比在松散的全球治理中更为频密,因此,权力结构的敏感性也更强,现实主义权力结构和单位排列更加显著。

当然,区域治理中的权力分配不仅仅是根据实力,还是关于行为体、身份以及利益的再造。产生于观念分享的区域身份会重塑国家在区域内的行为模式。在不同行为体的权力互动中,国家的区域身份在区域结构中反馈出来,一组国家根据本土化原则进行权力重构较之无差别的民族国家原则更符合区域治理的自身逻辑。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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