于文豪:区域财政协同治理如何于法有据

——以京津冀为例
选择字号:   本文共阅读 235 次 更新时间:2015-03-31 23:51:34

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于文豪  

   【摘要】区域财政协同治理是现代国家治理体系的组成部分。区域财政协同治理既是地方政府自我改革、优化职权的举措,也是合理界定政府与社会、政府与市场边界的制度载体,能够在一定范围内改变我国面临的经济社会发展失衡状况。开展区域财政协同治理须以法治方式为之。区域财政协同治理须围绕政府的财政行为展开,包括中央政府与地方政府的财政协同、地方政府间的财政协同、地方政府间的利益协调以及省以下各级政府的财力配置等方面。这些财政行为需要在地方税权与地方税体系、地方政府的事权与支出责任、财政转移支付以及地方预算管理等方面提供法制框架。这一框架的建立不但有助于京津冀地区的经济社会发展,而且也能在全国范围内为央地治理、区域治理、财政治理提供范例。

   【关键词】区域治理;财政治理;协同治理;京津冀协同发展;法制框架

  

   在全球化和经济一体化的格局中,区域治理已经成为一种普遍的趋势。我国区域治理也伴随区域经济一体化的发展而逐渐得到重视,这是对我国长期以来存在的地区间经济发展不均衡的反思。经济发展不均衡既是导致社会发展不均衡、公共服务不均等的重要原因,也是导致大城市病、土地财政、基层财政危机、农村空心化等诸多问题的直接诱因。目前,这种不均衡的状况虽已得到一定重视,但尚未根本改观。本文认为,区域间的财政协同治理能够在一定范围内改变经济社会发展失衡的状况。区域财政协同治理属于“重大改革”,理应“于法有据”,并且以法治方式进行。应当在平等、自愿、互利的基础上,通过法律引导并保障地方政府依法合作,实现财政治理的法治化。由于京津冀协同发展已经成为国家战略,本文将以京津冀财政协同治理为例展开讨论。

  

   一、区域财政协同治理命题的提出

   一个新的实践命题,往往是对既有的不合理格局的扬弃。区域财政协同治理命题包含区域治理与财政治理两个相互交叉的方面。立足于区域,命题重心在于“区域治理的财政协同”;立足于财政,其重心在于“财政治理的区域协同”。二者的交叉体现为区域内财政治理上的“协同”。

   (一)现代国家治理体系中的区域财政协同治理

   区域治理是对长期以来的“行政区行政”的扬弃,反对片段割据式的发展模式,强调治理的区域统一性。作为单一制国家,我国经济社会发展的一大特点是实行以行政区域为单元的地区发展方式,并在此基础上形成了牢固依附于行政区域的地方发展格局。基于分税制等多种制度原因,实践中形成了较为明显的“财政联邦主义”的央地关系格局。然而,如果财政分权不是基于稳固、合理与可预期的制度框架,而是经由政策性和便宜性更强的行政意志来达成的话,则可能导致中央和地方间的财力失衡,进而导致政治权力失衡,乃至出现所谓的“行为联邦制”[1]。另一种后果是地方之间的发展失衡,不但一国之内不同地理区域之间的发展悬殊,同一地理区域内的不同行政区域之间也会出现巨大落差。过度原子化的地方财政制度使得本地的经济社会发展几乎完全取决于本行政区域的自然禀赋的政治转化能力。这意味着,一级地方必须同时具备较丰富的自然资源与较强的政治地位,才能获得较强的财政优势,从而在地方竞赛中取得领先。但这种竞赛体制直接导致地方经济社会发展的巨大落差,公共服务严重不均等,也导致中央政府的再分配能力下降,使中央与地方关系处于某种程度的紧张状态。我国20世纪90年代之后逐渐兴起的“区域合作”便是对这种发展格局的一种矫治。

   财政治理则是对“财政工具主义”的反思,反对将财政单纯视为国家的经济行为,强调财政杠杆在国家治理中的基础和关键地位。财政本就是为了国家治理而产生和运行的。北宋文学家苏辙尝言:“财者,为国之命而万事之本。国之所以存亡,事之所以成败,常必由之。”[2]2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)将财政定位于“国家治理的基础和重要支柱”,提出了“财政治理”的新命题,把财政与国家治理的关系提高到新的认识水平。在区域协同治理中,某种意义上可以说,财政协同治理的好坏决定了区域协同治理的成败。

   由此,区域财政协同治理应当定位为现代国家治理体系的组成部分,其目标一方面在于实现财政的经济杠杆作用,在优化区域资源配置,维护区域市场统一方面发挥经济职能作用,提供“财力保障”;另一方面也要发挥财政的政治和社会功能,使财政体制成为区域治理的制度保障。

   (二)经由法治实现区域财政协同治理

   实现区域财政协同治理需要通过法治的方式。“在缺乏财政法治传统的中国,财政工具化倾向尤为突出。”[3]“从现实来看,财政治理的碎片化、不规范、不统一等问题已经相当严重。”[4]依法理财是扭转财政工具化倾向的基本路径。同时,法治也是解决地方政府间不当竞争的有效手段。良性的市场秩序并不排斥地方政府竞争。“政府竞争”原本是对联邦制国家中政府之间、政府内部部门之间,以及政府与政府之外行为主体之间存在的竞争关系的描述。[5]在我国地方发展中,政府竞争是客观存在的。有学者指出,中国经济奇迹的重要根源就在于地方官员治理上出现的“晋升锦标赛”激励模式。[6]政府竞争虽然未必是经济发展的最优路径,但却是一个相当有效率的路径,不过竞争要具备充分这一前提,即要使激励目标与政府职能达成相对合理的结构。否则,“如果地方政府面对市场的能力有限,面对上级可给资源的有限性,很可能采取非市场的竞争手段,甚至可能采取违法违规的手段。这些手段反映到市场上,就会扰乱整个市场秩序。”[7]因此,政府竞争必须在合理的制度框架内开展,防止地方政府以行政尤其是财政手段直接干预市场秩序。通过法治方式,将政府竞争及其财政手段纳入制度性安排,是实现区域财政协同治理的必由之路,也是实现《决定》提出的“建立和完善跨区域城市发展协调机制”改革目标的必由之路。

  

   二、区域财政协同治理的财政行为面向

   实现区域发展既需要政府间有序的财政竞争,也需要开展制度化的财政合作,财政竞争与合作都是服务于区域协同治理的手段。就京津冀地区而言,三地间长期的财政竞争已经导致了财政能力和人均财政支出的巨大差异,在投资环境、教育投入等方面的差距亦相当明显,区域间的结构性矛盾比较突出。“财政竞争有利于京津冀经济圈单个经济体的经济增长,但是不利于经济圈整体经济的协同发展,导致了‘因患寡而患不均’的窘境。与此同时,无论是财政的维持性支出竞争还是民生性财政支出竞争都给三地政府带来了日渐增加的财政压力。”[8]为此,开展制度化的政府间财政合作是区域可持续发展的必然选择,应当包括以下四个主要方面。

   (一)中央政府与地方政府的财政协同

   中央政府和地方政府之间财政关系的核心问题是事权与支出责任的合理配置,集中体现在财政收入的获得与分配上。这一问题关系到两级政府孰为主导,处理不好则会导致央地政府间的零和博弈,以致合作治理的效率损失。

   根据我国的单一制国家体制,地方各级政府服从于中央政府,国务院统一领导全国行政事务。按照《宪法》第3条第四款规定,中央政府在央地财政关系中具有主导地位。“中央政府不仅控制中央税和共享税的立法权,而且通过宪法和法律条款对地方税的立法权作出权威性限制,且中央政府要控制最重要的税收来源。”[9]但同时,地方政府也应当获得相当程度的财政自主空间。地方政府负担的支出责任不但广泛,而且具体。由于地方没有税收规则的制定权,其财政资金只能依靠中央政府的授予而获得。“我国的财政分权本质上是一种中央政府委任制框架,因而很大程度上限制了省级政府预算内支出的自主权,致使省级政府更多地借助于预算外支出来实现其竞争策略。”[10]合理调整央地财政关系,需要通过制度化的规定,保障地方政府的财政能力。中央政府既可以直接进行转移支付,尤其是增加一般转移支付,适度减少专项转移支付,以免过度拘束地方政府的自主性,也可以间接赋予地方一定程度的征税权和举债权,当然后者需满足层级更高、要求更严格的法制规范。

   (二)地方政府间的财政协同

   地方政府间财政关系的核心问题是财政能力与支出责任的协调,理想状态是实现不同地域空间内财政能力的平衡,进而保证所提供的公共服务达到均等状态。当然,地方政府间的财政能力是不可能完全等同的,财力的平衡旨在实现行政目标(事权)与财政支撑的高匹配度,以提高财政资金的使用效率,减少地方合作的效率成本。

   我国地方政府间需要协同的财政事项,集中体现为税费收入与财政资金分配、支出等方面,其中后者关系到跨区域公共事务处理的效率。以京津冀为例,三地跨区域公共事务相当之多,其中跨区域基础设施建设和跨区域环境保护是最为紧迫和现实的。在税收收入方面,虽然税种、税率由中央设定,但地方政府在征管环节有一定的决定权,特别是在地方税和某些中央地方共享税方面,地方政府往往通过税收返还等优惠措施制造“政策洼地”,形成地方政府间的财政竞争。行政收费也存在类似情况。在财政资金的分配、支出方面,由于不同的财政能力,地方政府往往借助预算外支出等拉大公共服务的差距,导致经济社会发展的不均衡。

   对此,地方政府间可在以下方面协同合作。其一,改变税费征收的各自为政,进一步完善地方税体系,建立完善区域分享税收机制,避免税费政策优惠的无序竞争。其二,通过多样、有序的横向转移支付,平衡地方政府间的财政落差。就京津冀而言,京津两地长期以来对河北具有强烈的“虹吸效应”,河北实质上对京津给与了变相的财政补贴和财政输出。为此,在三地推行环境生态补偿、产能转移补偿等横向转移支付制度,有助于弥补河北与京津财政能力上的鸿沟。其三,地方政府间可以在协商一致的基础上,自主调配财政资金的支出重点。“财政在促进经济增长过程的同时也会对相邻区域的经济发展产生空间聚集与外溢”,[11]通过综合运用公共投资、政府采购等财政杠杆,可以发挥财政的调控与保障功能,促进人口、技术、产业、人才和成果的跨地区流动。

   (三)地方政府间的利益协调

   地方政府是国家治理的具体实施者,在宪法框架内拥有相对独立的权力地位和权利能力,有其固有的、特定的利益诉求。地方政府开展财政协同必然会以各自利益为出发点,以自身利益最大化为最终目的。而地方官员在政治晋升激励的博弈中,“相互攀比”、“互相较劲”的冲动要远远大于协调与合作的倾向,反映在跨区域经济互动上表现为地方保护主义和重复建设问题。[12]因此,在合理配置各级地方财力的基础上建立财政利益协调机制,将利益冲突控制在合理的范围之内,是保证区域协同健康、持续发展的必要环节。

   地方财政利益协调机制可以分为地方和中央两个层面。首先,地方政府应当充分认识到财政协同对既有利益格局带来的挑战,事先为利益冲突设计组织和程序的解决制度。例如,可以在平等协商的基础上,设立财政协同的指导委员会、工作委员会以及联席会议制度,明确各方权利和义务,明确利益冲突的处理规则,明确冲突调处的程序和效力。其次,中央政府应当做好统一领导和协调工作,为地方政府无权处置或不能达成共同意见的冲突事项提供解决途径。中央政府还应当建立指导地方政府间财政协同的专门组织机构[13]和活动程序,以更为权威、规范的姿态发挥引导作用。

   (四)省以下各级政府的财力配置

我国当前的区域合作、区域协同绝大多数体现在省一级和地级市一级,其中又以省一级具有典型性。需要注意的是,在中央与地方两个层面之外,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学家》2015年第1期

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