张春:新时期中非和平安全合作:创新国际安全公共产品供应

选择字号:   本文共阅读 162 次 更新时间:2019-07-03 00:52:56

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张春  

   内容提要:进入21世纪第二个十年以来,非洲所面临的和平安全挑战发生了重大变化,传统冲突或暴力烈度大幅下降,但安全与政治、经济、社会等问题的相互关联日益明显。中国历来重视与非洲的和平安全合作,并尝试通过这一合作创新国际安全公共产品的供应理念与方式,如发展优先、可持续与当地化等理念,平等对待、联动式治理、机制化治理等方式。未来,中非和平安全合作仍需围绕理念塑造、优先排序、机制建设及财政支持等方面持续创新国际安全公共产品的供应。

   关 键 词:中非合作  和平安全  国际公共产品  创新

  

   尽管和平安全合作始终是中非合作的重要方面,但在过去半个多世纪里,其重要性、内涵等仍发生了重大变化。如果说在进入21世纪前的中非和平安全合作更多涉及国际层面的话,那么当今的中非和平安全合作则更多涉及国内政治,内涵更加具体。也正是在这一意义上,国际社会对中国参与非洲和平安全事务是否意味着放弃传统的“不干涉内政”原则,始终存在激烈争论。导致这一争论的更深层次原因,在于对中非和平安全合作的理解更多从中国海外合法利益保护角度出发,因此极易将这一合作看作是自利性的。但事实上,中国积极参与非洲和平安全事务,更大的意义在于探索中国供应国际安全类公共产品的创新理念和创新方式。因为,只有创新公共产品供应理念和方式,才能在实现利己的同时实现利他,才能真正构建更加紧密的中非命运共同体。

  

   非洲和平安全面临的新挑战

  

   进入21世纪第二个十年以来,非洲所面临的和平安全挑战出现了一系列新的变化,显示非洲安全态势正进入一个新的时期,对中非和平安全合作、中国参与国际安全公共产品供应等均提出了新的要求。具体而言,非洲和平安全所面临的新挑战包括六个方面。

   一是传统安全威胁大幅下降,而来自社会层面的自下而上的安全挑战正迅速上升成为主要挑战。多家密切跟踪非洲暴力事件发生态势的数据库数据显示,进入21世纪第二个十年后,非洲自上而下的结构性安全挑战,与自下而上的社会性安全挑战,呈现“一降一升”的态势。例如,武装冲突地点与事件数据项目 (Armed Conflict Location&Event Data Project,ACLED) 将非洲所发生的暴力分为三大类:传统的武装团体战斗;针对平民的暴力;各种暴乱、抗议及其他社会性暴力。前两类总体上可被视作自上而下的,而最后一类大多是自下而上的,尽管这样的划分未必是绝对的。根据这一区分,自2010年以来,非洲所发生的武装团体战斗和针对平民的暴力总体呈下降趋势,从2010年的81%下降到2017年的不到50%,下降了30多个百分点;同一时期,各类暴乱、抗议及其他社会冲突所占的比重则迅速从18.9%上升到52%左右。[1]需要指出的是,自下而上的暴力,对政府合法性的侵蚀和对社会无辜者的伤害都相当高,其所带来的安全挑战更为复杂,更难以解决。

   二是非洲选举中的“输家政治” (politics of loser) 正发生长期性变化,从“逢选必乱”朝“胜者烦恼”演变。必须承认的是,非洲民主化长期面临水土不服问题,极易出现“逢选必乱”现象:非洲选举中往往出现失败一方不承认、不接受失败现实,并采取各种手段抗争的现象,即所谓“输家政治”。传统上,“输家政治”具有三个特征:一是非法,即很大程度上不接受宪法法院、选举委员会等的合法裁决;二是暴力抗争,即以暴力手段来反对预期或真实的选举结果,极易引发选举前或选举后的暴力冲突,有的甚至试图通过军事政变来影响或改变选举结果;三是外部支持,传统上“输家政治”背后往往有较为明显的外部干预特征。[2]但自2015、2016年起,非洲“输家政治”有了明显的变化,即合宪、非暴力、排斥外部干预等正成为其典型特征,但结果却是选举中的赢家不得不与输家开展长期的政治对话,对国家治理和发展形成长期性影响。

   三是族群矛盾正从暴力对抗转向和平分裂,危及非洲国家团结和统一。族群、部落问题长期是非洲和平安全挑战的核心动因,但21世纪头十年非洲的崛起某种程度上使其得到了缓解。进入21世纪第二个十年后,逐渐朝向中低甚至中等收入迈进的经济发展水平,使族群、部落问题在非洲政治、安全中的影响机制发生了转变,但多数政治家并未意识到这一趋势。如果说“要发展”是前一时期族群矛盾的核心,那么今天“要平等”可能变得更为重要。换句话说,更平等地分配发展成果现在成为族群和部落政治中的核心关切。在这一新要求的驱动下,加上对族群冲突的记忆仍然深刻,大多数的族群抗争手段都变得更加平和,暴力冲突正大幅减少。但与此同时,出于对平等的追求,族群矛盾正从暴力冲突转向和平分裂。索马里兰的事实性独立、厄立特里亚和南苏丹的合法分裂,都为包括喀麦隆英语区、埃塞俄比亚和肯尼亚在野多数族群等在内的族群分离主义提供了正当性理由,并可能形成扩散效应。

   四是非洲对自身安全事务的自主意识明显上升,推动非洲安全伙伴关系发生结构性转变。这表现为三个方面:一是对非洲自主性的术语变化,从“非洲问题的非洲解决方法” (African Solutions to African Problems) 转向“非洲中心方法” (African Centric Approach) ,其根本原因在于“非洲问题的非洲解决方法”这一术语有着较为浓厚的后冷战色彩,潜藏着西方国家在冷战结束后推卸责任的重大隐患。二是非盟对资助自身安全行动的自主性明显增强。尽管财力有限,但非盟仍强调在与联合国建立和平安全伙伴关系时,期望到2020年实现至少25%的非盟和平安全行动预算由非洲人自身筹集的目标。[3]非盟于2016年初任命刚卸任的前非洲开发银行行长唐纳德·卡贝鲁卡 (Donald Kaberuka) 博士为非盟和平基金高级代表,并于同年7月通过后者提出的方案,要求所有非盟成员国将本国进口税收的0.2%用于资助非盟,实现非盟业务预算的100%、方案预算的75%和维持和平预算的25%独立资助。[4]三是各种次地区的安全合作倡议正迅速增长,如打击博科圣地的四国联合部队,萨赫勒五国合作机制等。由于自身经济困难,美欧等趁机利用非洲安全自主性上升的机会,大幅削减对非洲和平安全项目的经费支持,特别是减少对多边机构如联合国的直接资助。

   五是非洲人口增长迅猛,可能导致其在享受人口红利前先承受巨大的人口压力。非洲人口增长速度高居全球第一,预期到2035年可能再增加50%,从2017年的12亿增长到18亿。事实上,非洲在未来20年里的人口增长将占全球的一半。更为重要的是,非洲人口结构相当年轻,到2035年,非洲21岁以下人口的比重仍将高达50%。这意味着政府需要在教育、医疗和其他基本服务方面承担巨额支出。就业人口 (15到64岁) 与非就业人口的比重将继续增长,但对公共服务、医疗卫生、社会福利等可能也是重大压力。[5]而过快的城市化,就业机会不充分,贫困、饥饿等问题,都可能随着人口快速增长而加剧。基于目前的态势,由于人口增长超过了经济增长的速度,从而可能使非洲贫困更加复杂。即使整个非洲能够保持年均4%的经济增长率,到2035年,生活在极度贫困中 (低于1.9美元/天) 的非洲人仍可能比今天还要多1.7亿。令情况更加严峻的是,非洲人口增长的红利并不会很快到来,普遍预期要到2070年,甚至更晚。[6]

   六是西方大国对非政策军事化态势进一步强化,将加剧非洲和平安全治理的难度。西方大国在非洲的军事行动能力并未受2008年全球金融危机影响。面对新兴大国特别是中非关系的快速发展,西方大国试图发展其在非洲的比较优势,特别是在和平安全领域的比较优势。例如,美国于2007年提议并于2008年10月正式成立了美军非洲司令部 (United States Africa Command,AFRICOM) 。值得注意的是,该司令部区别于美国的其他地区性司令部,不仅聚焦于军事防御和作战,而且聚焦于促进发展与稳定的和平时期军事介入行动。[7]这就是美国所称的对非“3D” (防务、发展、外交) 政策。英国甚至走得更远,于2011年出台保护其海外利益的《英国海外建设稳定战略》 (UK’s Building Stability Overseas Strategy) ,试图以“4D” (防务、发展、外交、国内) 方法推进这一战略。尽管没有新增资源,但英国政府仍于2015年起利用冲突、稳定与安全基金 (Conflict,Stability and Security Fund,CSSF) 正式取代了此前的冲突基金 (Conflict Pool) ,以实现海外稳定基金的单一政策进程、单一战略进程和单一资源进程。此外,法国对非政策的军事化也相当明显,而大国及中东国家在红海地区的军事基地建设也在快速发展。

  

   中非和平安全合作的创新

  

   非洲和平安全面临的新挑战,很大程度上需要创新国际安全类公共产品的供应才能有效应对:一方面,非洲自身的安全挑战呼吁新的公共产品供应理念和方式;另一方面,以美欧为代表的国际安全公共产品供应的军事化理念和方法,显然无助于应对挑战,更不用说解决问题。中国始终高度重视创新与非洲的和平安全合作,例如,2012年第五届中非合作论坛部长级会议提出了“中非和平安全合作伙伴倡议”;在2015年的中非合作论坛约翰内斯堡峰会上,习近平主席将“坚持安全上守望相助”列为中非全面战略合作伙伴关系的五大支柱之一,并将和平安全合作列入中非合作十大计划;在2018年9月的中非合作论坛北京峰会上,习近平主席再次强调要“携手打造安全共筑的中非命运共同体”,并将和平安全纳入八大行动之列。综合而言,中非和平安全合作的确在国际安全公共产品供应的理念和方式上有诸多创新,尽管其中长期效果仍有待时间检验。

   中非和平安全合作最重要的创新是为国际安全公共产品提供了新的理念,具体涵盖三个方面。

   一是发展优先理念。和平与发展始终是人类面临的两大挑战,也是当今的时代主题和时代命题。如何有效、平衡地回应这两大挑战,各国依据其不同的发展经验给出了不同的方案。这些方案总体上可以分为“发展优先”和“安全优先”两种路径。中国在20世纪70年代时,面临着严峻的发展、安全挑战,最终选择了“发展优先”理念。为解决发展与安全间的“鸡生蛋还是蛋生鸡”的哲学难题,中国选择以启动经济发展为先,继而以经济发展成果同步应对既有和新生的安全挑战并推动更高水平的发展,从而建立“发展—安全—更大发展—更加安全”的良性循环。改革开放40年来的经验证明,中国这一道路是成功的、有效的。相比之下,许多非洲国家在20世纪70年代时的发展状况要远好于中国,但面对发展与安全的平衡难题,大多数非洲国家选择的是西方国家基于其发展经验而来的“安全优先”理念,认为只有奠定稳定、安全的发展环境,才能实现真正的发展。但40年来的经验证明,这一路径效果明显不如中国。

例如,根据世界银行数据,中国1978年的名义GDP仅为1495.40亿美元,而当年撒哈拉以南非洲的名义GDP为1805.76亿美元,南非为467.37亿美元,尼日利亚365.27亿美元,肯尼亚53.03亿美元。但40年后的2017年,中国GDP增长了81倍多,达到12万亿美元。相比之下,整个撒哈拉以南非洲增长了9倍 (16490亿美元) ,尼日利亚增长10倍,达3760亿美元;南非增长7倍多,达到3490亿美元;而肯尼亚仅增长5倍,为750亿美元。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代世界》2018年 第10期

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