赵俊臣:关于贫困村互助资金的目标偏离问题

选择字号:   本文共阅读 311 次 更新时间:2019-06-19 10:04:29

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赵俊臣 (进入专栏)  

  

   2006年起国家财政部和国务院扶贫办试点并推广的贫困村互助资金的主要目标是为贫困农户提供资金支持。相对于现有其他扶贫来说,贫困村互助资金和小额信贷扶贫到户,已成为至目前的把扶贫资源送达真正的贫困的比例最高、效益最好的两个扶贫措施,但是它也存在着一定的瞄准目标偏离问题。充分发挥它的优势,克服它的缺陷,正是学者们热烈讨论的初衷。

  

一、目标偏离概念的演变


   2009年,杜晓山、林万龙、孙同全在对5 个试点模式的比较研究时,就发现并提出互助资金存在贫困瞄准偏离的问题。[1]此后,学着们先后在发表的大量文章中,在肯定互助资金“精准扶贫”的重大作用的同时,对其目标偏离问题进行了比较全面、深入的研究。不过在研究中对目标偏离概念的使用存在差异。

  

   (一)扶贫瞄准定义

  

   孙若梅2005年从功能上将小额信贷的瞄准定义为:为穷人提供进入信贷市场的平等机会。[2]

  

   许源源、江胜珍2008年定义“扶贫瞄准是一个过程,它是指农村扶贫工作中对扶贫对象的选择和因扶贫对象确定后而实施的资金和资源投放过程。它包括两个方面的内容:一是指扶贫的目标瞄准机制,即瞄准区域(主要是县、乡、村),或者瞄准贫困农户和人口(妇女、残疾人、移民和一般贫困者);二是指确定了瞄准对象后的资金和资源投放,主要是指政府用于扶贫的各项资金的分配、投入和管理以及扶贫政策的制定与落实。”[3]

  

   陈方2010年进一步论述“瞄准的用意在于将资源集中给那些最脆弱或物资匮乏的人, 从而使有限的资源发挥最大效应。” 为此他将扶贫瞄准定义为:扶贫瞄准是由扶贫机构为了实现消除贫困这一基本功能以及其他特定功能, 将扶贫资源以一定的方式分配给特定人群的系统, 即瞄准系统(Targeting System)。[4]

  

   (二)目标偏离

  

   早在本世纪初,国内外学者就在中国小额信贷项目的目标瞄准贫困人群方面做了相当深入研究,提出了扶贫目标偏离问题。

  

   所谓目标偏离,陈方称之为“瞄不准定律”,是指在实施过程中出现活动附加、活动敷衍、活动利用和抵制的现象。贫困村互助资金的目标偏离,特指互助资金在目标瞄准、资金发放、资金使用过程中偏离村庄中贫困人群的想象。[4]

  

   朱玲(1996)指出,“扶贫”在我国往往包含两个含义:“扶持贫困地区改变落后面貌”和“帮助贫困人口获得食品保障,即解决温饱问题”。因此造成了扶贫目的上的“富民”和“富县”之争。更重要的是,在实践中,导致扶贫项目偏离预定的目标人群,也就是说使项目资源流向非贫困人群。康云海(1997),吴国宝(2000),汪三贵等(2003),李小云、左停、叶敬忠(2004)曾指出,扶贫瞄准到区域导致了地方政府权力过大,他们会出于区域发展的需要而把扶贫资金挪做他用。李小云(2005),李小云、张雪梅、唐丽霞(2005)发现“信贷资金能瞄准贫困群体的问题仍然十分突出”。[3]

  

   任常青、朴之水(2001)就中国社会科学院河南省虞城县扶贫社的研究发现,非政府组织小额信贷项目成功地排除了非贫困户的参与。汪三贵(2001)对贵州草海项目的实证研究的发现,小额信贷项目没有能够抵达当地贫困户。孙若梅(2006)基于河北省易县和河南省南召县调查资料发现,扶贫社小额贷款服务于当地各收入组的农户,且以中等和中等偏上农户为主要目标。刘西川、黄祖辉、程恩江(2007)基于“中国农村微观金融研究课题组”2005 年组织的三省(区)非政府组织小额信贷项目区农户调查的数据,发现孟加拉乡村银行模式的小额信贷项目的实际瞄准目标已从低收入户、中等偏下收入户上移到中等收入户和中等偏上收入户,甚至高收入户。[5]

  

   (三)贫困村互助资金目标偏离

  

   中国贫困村互助资金实施后,李金亚、李秉龙使用“中国农村贫困地区村级扶贫资金互助组织发展现状与政策选择”课题2009 年7 月在全国的调查(这是唯一一次对互助资金开展全国范围的问卷调查),采用需求可识别双变量Probit 模型,同时从需求和供给两个方面考察互助资金的借贷行为,探讨互助资金是否瞄准贫困户,得出了贫困村互助资金“瞄准目标上移”的结论。[6]

  

   蔡志海2010年研究认为,互助资金运作中,很多贫困户借不到款、不敢借款。互助资金实际运作中出现了目标瞄准偏移的情况,能够借款的是那些有一定经济基础因而具备偿还能力的农户。刘金海2919年也得出了相似的结论,认为非贫困户对互助资金的参与程度更高,利用互助资金而获利更多,互助资金更加有利于非贫困户。汪三贵、陈虹妃、杨龙2011年对四川和河南12 个互助资金试点村的480 户农户进行调研,发现贫困户在互助资金中与非贫困相比受益较少,这与其家庭特征以及互助资金社的管理方式有关,互助资金更多的被富裕户所获取。林万龙、杨丛丛2012年通过对四川仪陇县互助资金149个农户样本的研究, 也发现最低收入水平的农户难以有效利用互助资金的贷款服务。李金亚、李秉龙2013年利用全国5省6县1083个农户的调查数据,根据人均纯收入将农户均分为5组, 发现互助资金没有瞄准贫困户, 互助资金睡准出现了目标上移。刘西川2010 年5 月4日—12 日赴四川省小金县实地调研该县村级发展互助资金项目,并于2010 年8 月委托四川蜀光社区发展咨询中心的工作人员进行了第二次调查研究发现,四个村级发展互助资金未能瞄准当地贫困群体。陈清华、董晓林等(2017) 对宁夏29 个村492 个农户采用Heckman 两阶段模型研究发现,互助资金贷款的受益对象最主要的是在贫困线附近以及以上的农户,未涵盖最贫困人群。[7]

  

   一些学者把这种瞄准目标上移进一步概括为“精英俘获”。汪三贵2007年采用国家统计局的农村住户调查和世界银行的专项村级调查数据, 通过分析贫困村确定的准确性、决定因素以及贫困人口的覆盖率来评价中国农村扶贫计划中村级瞄准的效率。研究结果表明, 尽管越是低收入组的村被确定为贫困村的可能性越大, 但贫困村覆盖不完全和非贫困村被定为贫困村的问题依然比较严重。[8]胡联、汪三贵、王娜2015年通过中国人民大学和国务院扶贫办在2011 年和2013年对全国5 省30 个互助资金试点村调研所得的数据,分析了互助资金贷款使用的影响因素,衡量了互助资金精英俘获的程度。[9]

  

   另有种观点把这种目标上移进一步概括为“抢夺”。世界银行(2001)发现:扶贫资金尤其是贴息贷款和无偿援助在抵达贫困农户之前就发生偏离,被乡村中的非穷人抢走, 这是一个迄今为止仍未得到解决的世界性高难问题, 被称之为瞄不准现象或定律。[10]

  

   总的看,目标偏离,瞄不准,目标上移,说的应该是一个意思,即没有达到预期目标;而精英俘获,抢夺,则是回答了目标偏离的原因,即被农村中的非贫困户使用了。

  

二、用什么指标来测量目标偏离?


   学者们使用的目标偏离的指标,有入社率、是否得到贷款、贷(借)款比例、可持续发展能力。贫困户贷款后是否成功?等。由于不统一,得出的判断也就难于统一。

  

   (一)入社率

  

   所谓入社率,是指在一个实施贫困村互助资金的村庄里,贫困农户加入互助资金组织的比率。一些学者重视贫困户入社率这个瞄准指标,原因在于贫困户首先要加入互助社,才有资格有可能获得贷款。但是入了社并不能保证贫困户就能够得到贷款;如果不能得到贷款,那他们入社的意义就不大,也仍然不能证明扶贫目标没有偏离真正的贫困户。

  

   张敬石、韦克游、李万明、郭沛2013年基于安徽省5县109个机构数据,发现贫困农户的平均参与比例为34.2%,其中比例最低为5.55%,最高可达100%。而贫困农户在借款农户中的平均比例为40.19%,最低为6.08%,最高为100%。[11]

  

   丁昭、蒋远胜、徐光顺2014年使用四川省扶贫办外资项目中心的相关统计数据和四川省23个村级互助资金试点村的实地调研数据,采用集合分析法分析四川省互助资金瞄准问题,发现四川省互助资金社的贫困户入社准确瞄准率为72.72%,但其借款额占比只有28.79%,贫困户的高入社率未带来高借款率,但是他们仍然得出了互助资金瞄准了贫困户的结论,他们给出的贫困户贷款比率不高的解释理由,是由于贫困户缺乏生产投资需求以及自身能力不足,并非是互助资金瞄准机制偏离。[12]

  

   (二)贫困户贷(借)款比例

  

   贫困户是否得到贷款,这是扶贫目标瞄准的最重要指标,当然是大家都同意、没有分歧的指标。通常用贫困户贷(借)款比例来表述。所谓贫困户贷(借)款比,即贫困户贷款数/贫困户总数,也代表互助资金目瞄准贫困程度。

  

   汪三贵等2013年发现互助资金促进了农户收入增加,但50%的试点村贫困户借款比例低于22%。[13]

  

   胡联、杨龙、王娜2014年通过5省50个贫困村2656个农户样本,用DID方法分析互助资金对农户收入增加的影响,将样本农户分为低、中和高收入者,进行分位数回归。结果发现,尽管互助资金促进了试点贫困村农户收入增加,但互助资金对低收入农户、中等收入农户和高收入农户收入增长的影响存在差异。在互助资金试点贫困村,中等收入农户和高收入农户的收入增长的幅度更大.[14]

  

   张颖慧、聂强基于西北某贫困县 66 个村级资金互助社的分析发现;贫困户借款占借款总额的比重均值为34.50%,反映了非贫困户的资金需求要更高一些;相比而言,A 县农户入社率与贫困户入社率不算太高,均值均在22%左右。[15]

  

黄倩、龙超2016 年12 月至2017 年7 月对云南省3 个县的贫困村互助资金发展情况进行了解,并对其中2 个县的3 家村级互助资金项目进行了2 次实地调研,(点击此处阅读下一页)

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