赵俊臣:关于贫困村村级互助资金产生背景的几个问题

选择字号:   本文共阅读 201 次 更新时间:2019-06-06 17:45:39

赵俊臣 (进入专栏)  

  

   学界关于贫困村村级互助资金产生的背景,大都从随着社会经济环境的变化,农村反贫困工作仍面临一系列新的挑战,主要表现在贫困群体的发展能力没能得到提升、扶贫资金利用效率低下,以及传统扶贫项目无法瞄准贫困群体和实现可持续发展等三个方面,进行阐述。这从我国扶贫发展的逻辑上看,是顺理成章的,问题在于学者们论证的事实依据,即没有把扶持资源送达真正的贫困户,这实际上从扶贫的开始、初期都是存在的。只不过那时候区域贫困问题被视为主要矛盾,扶贫资源不多、人们对贫困户扶持的认识有个逐步确立和加深的过程。

  

   一、贫困成因的转化,或是扶贫目标的调整

  

   判断贫困村村级互助资金产生的背景,首先要回答的是关于中国农村贫困与扶持贫困问题的整体判断。对此,刘西川、陈立辉、杨奇明在《中国贫困村互助资金研究述评》中概括为:自2000 年以来,中国农村贫困问题出现了一些新特点:首先,贫困性质已发生根本性转变,即由区域的、整体性的贫困逐渐过渡到个体性贫困,贫困人口的构成也以边缘化人口为主要组成部分(都阳、蔡昉,2005);其次,从致贫原因来看,贫困人口主体的致贫原因不仅仅是缺乏就业机会,更表现在因病致贫、缺少必要的人力资本、缺少必要的生存环境;再次,就扶贫效果而言,由于中国贫困人口的自我发展能力普遍较差,通过传统项目很难使贫困群体提升自身“造血功能”,无法从开发式扶贫中持续受益。上述特点反映了新时期农村反贫困工作需要面对的现实背景,新的扶贫战略需要对此做出有针对性的调整。(《湖南农业大学学报(社会科学版)》2013年8月第14卷第4期)。这一概括大体上是正确的。这一概括的逻辑结论是,由此,以边缘化贫困个体人口为扶持对象的扶贫应运而生,其中的贫困村村级互助资金的产生就是必然的。而实际情况是,学者们在扶贫的初期便发现了这一问题,决策层也有明确地表态。

   中国的大规模扶贫是从1986年开始的,期间经历了从扶贫到县、到村、到非贫困户,再到贫困户的过程,反应了人们对贫困成因的认识的逐步深化。

   扶贫初期,我国的贫困呈现国弱民穷状态,不多的扶贫资源较多地被贫困区域使用、较少地送达贫困户的问题。这一问题随着扶贫的开展不久就被发现了。早在1994年颁布的《国家八七扶贫攻坚计划(1994——2000年)》就要求:“扶贫项目必须覆盖贫困户,把效益落实到贫困户。”在此前后,学者们对扶贫到户进行了论证(杜晓山,1994;胡鞍岗、康晓光,1995;刘文璞、王卓,1997)。1996年,在中央召开的扶贫开发工作会议上,明确强调必须坚持扶贫到户。1998年2月26日,国务院扶贫开发领导小组专门召开了扶贫到户工作座谈会,对扶贫到户进行了部署。2001年颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》进一步提出“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象”。

   1997年,我曾经撰写《论扶贫到户》,在我主持召开的“全国扶贫攻坚理论与实践国际研讨会”上宣读,后收入由我主编的《中国扶贫攻坚的理论与实践》一书,(云南科技出版社1997年12月版)。文章指出:目前仍然处于贫困线之下的绝对贫困农户之所以贫困的主要原因,不能从他们居住之处自然条件差、耕地不足、交通不便、社会发育程度低等外部原因中去寻找,更不能从他们素质低下方面寻找,而在于他们长期来并没有从社会获得必要的和同等的发展机会,我们的扶贫项目、资金、物资、技术、人才等资源,并没有直接送达到他们手中。因此,我们的扶贫必须从现有的扶贫体制、机制和政策方面入手,将本来属于贫困农户的发展机会与条件,“还”给贫困农户。

   在此前后,孟加拉国乡村银行小额信贷扶贫到户的国际经验,1994年经中国社会科学院杜晓山教授等引入中国试验获得成功,云南、山西、四川等省级政府高度重视并推广,国际农业发展基金、联合国开发计划署、世界银行、乐施会等国际组织在援华农村发展项目中实施,影响甚大。特别是,小额信贷扶贫到户先后被温家宝、陈俊生等领导同志肯定。2007年4月20日至22日,温家宝总理在江西考察时说:“农村小额信贷在农民发展经济中发挥了重要的作用,目前商业银行、农村信用社正在扩大规模。要懂得一个道理:农民是最讲信用的。”

   2013年11月3日,习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时提出:“扶贫攻坚就是要实事求是、因地制宜,分类指导、精准扶贫。”自此,中国的扶贫攻坚进入了“精准扶贫到真正的贫困农户”的决胜阶段。

  

   二、财政扶贫资金效应低下,或是被抢夺?

  

   财政扶贫资金的使用不理想,一直是学者们关注的热门话题。学者们在研究财政扶贫资金的使用不理想时,存在着表述的不同:多数人的意见是效应低下,但是也有学者干脆表述为到不了真正的贫困者手中,或者没有送达贫困户,而被村社中的干部、大户等强势人群“抢夺”,也或者说被“精英捕获”。

   财政扶贫资金效应低下的问题,在扶贫的初期便被学者们发现了。只是那时就中国扶贫的实践来看, 不但贫困农户分布面广、贫困程度深, 而且贫困农户所在的县、乡区域也处于贫困状态, 所谓“民穷县更穷”,就是真实的写照。由于中国的扶贫主要是由中央政府和省级政府财政出资、由县级政府直接实施的,“近水楼台先得月”, 以区域扶贫为重点, 以富县为主要目标的开发式扶贫便成为除贫困农户外的大家都同意的选择,但是却出现“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”、“扶官不扶民”和“扶强不扶弱”的偏向和缺陷,而且屡屡出现。  

   这种以富县为主要目标的区域开发式扶贫的模式设计的理论前提有两个, 一是贫困县通过区域扶贫开发富裕起来之后, 就有财力、物力对贫困农户进行扶持了, 正是所谓“大河有水小河满”;二是县、乡的区域扶贫开发项目,可以带动千家万户参与,当然也包括贫困农户参与项目实施而脱贫。在实践中, 这种扶贫模式确实取得了很大的成功,主要表现在它在缓解贫困县的贫困程度、 增加县级财政收入、培育区域经济支柱产业产品、带动参与项目的当地农户脱贫等方面, 发挥出了较强的作用。但是, 任何事物都是一分为二的, 以贫困县为主要扶持对象的区域扶贫经济开发模式的优点也正是它的缺陷, 即它瞄准的目标并不是或者说漏掉了绝对贫困农户。

   以富县为主要目标的区域开发式扶贫实践中,以缓解政府财政困难的项目被置于优先安排的地位。县级政府作为扶贫资源的管理者, 总是偏向于把扶贫资金、物资、人力投向能尽快增加财政局鞥收入、缓解政府财政困难的项目,于是出现了重视工业项目,轻视贫困农户能够参与的农业项目;重视规模大的项目, 轻视可以由农户进行的小型项目;重视资金、技术密集型的项目, 轻视素质不高的贫困农户可以胜任的劳动密集型的项目 (刘文璞, 1996)。一方面,重工业项目、规模大的项目以及资金、技术密集型项目所提供的就业机会不多;另一方面, 这些不多的就业机会还不够县级各类干部的亲朋好友及其子女们就业需求, 即使是象征性地到农村招收个别农家子女做工,也被村干部及其子女们“理所当然”地占据了, 那些居住在远离城镇和交通不便的深山区的贫困农户, 由于受教育不多、社会关系不畅等不利条件,很难得到使用扶贫资金建立起来的工业企业中的就业机会。这样一来,利用扶贫资金建立起来的工业项目的就业机会,就只能为非贫困户所专享。   

   另一方面, 那些用于缓解政府财政困难的区域开发项目的资金,有相当的并未成功;即使成功的有的则使用效益不高,有的省的扶贫资金75%成为无效投入;还贷率低,有的省扶贫资金 70% 成为呆滞贷款 (张保民, 1997),不能不成为当地政府的一个又一个的沉重包袱。造成以上结果的理论误区在于,人们对贫困区域的成因分析出现了逻辑颠倒。照这一理论成因看来, 农户贫困是开发项目少——开发项目少的原因是资金缺乏——资金缺乏的原因是区域贫困——区域贫困的原因是区域政府财政困难。为此,政府财政困难就成为贫困的主要原因,解决政府财政困难就成为解决贫困的关键, 即所谓先解决“大河有水”的问题。就实际情况来看 ,贫困成因的分析恰恰应该倒过来,县级区域的贫困,主要表现在财政困难——财政困难的直接原因在于税收收不上来——税收少的原因是当地经济不发达, 税源少——当地经济不发达、税源少的原因是富裕户少, 老百姓贫困。 这一分析逻辑正是“小河无水大河干”, 因为汹涌澎湃的“大河之水是由涓涓细流汇集而来”。为此, 解决这一问题的逻辑起点, 就应该是从扶贫到户开始,贫困户脱贫致富以后, 就可以投资进行经济开发;经济开发出现成效之后,就自然成为当地政府的税源,就可以促进政府财政增收, 从而使区域经济出现良性循环。   

   即使是现在的贫困村互助资金也存在着目标瞄准问题。汪三贵等在《经济学家 》2015年第9期发表《贫困村互助资金存在精英俘获吗——基于5省30个贫困村互助资金试点村的经验证据》,通过中国人民大学和国家扶贫办在2011 年和2013年对全国5 省30 个互助资金试点村调研所得的数据,分析了互助资金贷款使用的影响因素,衡量了互助资金精英俘获的程度。推导了互助资金精英俘获的计算公式,通过计算,发现互助资金中精英俘获程度为0.31,这意味着每100 个互助资金使用者中有31 个名额是被精英所占有。互助资金贷款发放中存在较为明显的精英俘获现象;理事会、监事会成员中乡村干部的比例越高、互助资金年均全体社员大会开会次数越少、贫困村到本乡(镇)政府所在地最近的距离越远、贫困村高中文化程度的劳动力人数越低,贫困村互助资金精英俘获的程度就越高。

  

   三、金融扶贫目标未能达到,或是机制偏离?

  

   农户正规信贷不能满足农户合中小企业需求,这是大家都同意的事实,究其原因,主要是农村正规金融服务市场失灵与政府失灵双重约束问题:一是较多农户收入水平仍然较低,积累有限, 没有能力进人正规商业信贷市场;二是在一些偏远的贫困地区农村, 正规金融机构较少, 甚至根本没有金融机构;三是政策性金融机构不直接针对单个农户提供服务;四是政府财力有限, 还没有能力满足这些居民的生产发展、生活改善产生的资金需求(何广文,2007)。

   问题在于,我们在扶贫初期,为了解决农村正规金融服务市场失灵与政府失灵问题,设计了低息贷款、贴息贷款,以及财政出资的贷款担保机构。然而,这一良好愿望却成为了导致目标偏离的机制。

   按照设计者的初衷,贫困者因为贫穷,很难付得起较高的利率,这几乎是所有的扶贫官员和众多好心人的看法。乍看起来,贫困者由于贫困,他们使用信贷在内的扶贫贷款的效益不会很高,因而付不起高利息;即使是效益很高,而把利润留给他们自己不是更体现了扶持贫困吗!因此设计出低利率或贴息贷款。例如我国地方政府主导型小额信贷,就是低于商业银行利率的。例如山西、四川、陕西、广西等省区由政府出钱资助的小额信贷,月利率为0.24%,年利率为2.88%。作为地方政府,之所以选择2.88%的年利率,主要的依据是我国中央政府确定并执行的扶贫开发贴息贷款的利率。众所周知,按照中央政府的标准执行,一方面回避了违反金融纪律的问题,可以少犯错误;另一方面也考虑到了减轻贷款贫困者的利息负担,体现了扶贫的原则和精神。但是,实际情况恰好相反,低利率存在着难以克服的危险:但是实践中这种低利率或贴息贷款恰恰导致目标偏离。

一是低利率往往使贷款难以到达真正的贫困者手里。这是因为,(点击此处阅读下一页)

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