吴秀尧:消费者权益保护立法中信息规制运用之困境及其破解

选择字号:   本文共阅读 127 次 更新时间:2019-06-04 23:50:23

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吴秀尧  

   【摘要】 在我国现有消费者权益保护立法中,信息规制的运用主要是指确立了以消费者知情权和经营者信息披露义务为核心内容的信息披露制度。但是,囿于信息披露制度的局限性,信息规制的运用面临无法引导产品危害信息科学披露、无法解决新型产品价格信息误导、无法应对产品突出特征信息被掩盖的困境,其成因是经营者在披露产品信息时利用了消费者有限的认知能力和自制力或者使其处于不利的决策情境。对此,可通过革新我国消费者权益保护立法中信息规制的运用予以破解,从而达到矫正市场失灵、保障消费者知情权、提高消费者的认知能力和自制力、改善消费者所处决策情境等目的。

   【中文关键词】 消费者权益保护立法;市场失灵;信息披露;信息规制

  

   信息规制是消费者权益保护立法中的核心法律规制工具之一,也是经济法学、金融法学等传统法学和法经济学等交叉学科的重要研究课题,如何进一步实现理论上的突破始终是困扰法学界的一大难题。在我国现有消费者权益保护立法中,信息规制主要是指通过信息披露[1]矫正信息不完全或信息不对称等市场失灵现象,[2]集中体现为真实、全面、及时、准确等强制性信息披露要求。然而,对我国消费市场上出现的经营者利用产品信息的披露损害消费者权益的新现象、新问题,信息披露制度无法予以有效应对,导致我国消费者权益保护立法中信息规制的运用面临诸多困境。对此,学界尚未给予广泛关注并开展系统的专门研究,更多的是从宏观层面探讨公共规制中的信息工具理论,[3]或者从微观层面具体研究广告法治、食品安全风险监管、环境治理或环境法、格式条款以及互联网金融的信息规制,[4]但这无疑为探讨消费者权益保护立法中信息规制的运用奠定了良好的理论研究基础。因此,笔者将尝试为我国消费者权益保护立法中信息规制运用之困境找到破解路径,从而更好地运用信息规制保护消费者的合法权益。

  

   一、信息规制运用之现状

  

   就消费者权益保护而言,消费市场上的信息不完全或信息不对称发生在经营者与消费者之间,指的是消费者可能不知道在何种价格下有哪些商品可供选择,或者不知道商品的全部特征,只能不断做出基于不完全信息或不对称信息的消费决策,而经营者掌握着信息优势。[5]为此,我国消费者权益保护立法通过赋予消费者知情权和要求经营者履行信息披露义务确立了信息披露制度,它在保护消费者知情权方面发挥着基础性作用,但也存在明显的局限性。

   (一)消费者权益保护立法确立的信息披露制度

   作为一种事前对交易进行的直接干预,信息披露制度通常是在立法阶段使用、旨在依靠公权强制促使交易主体提供信息,而且它相对于禁令、审批等强制性法律规制工具而言,具有对市场的干预程度低、规制成本低、纠纷预防效果好、避免因公共机构参与而导致负面影响等优势。[6]因此,我国消费者权益保护立法确立了信息披露制度,即在《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消费者权益保护法》)中从权利、义务等方面作出原则性规定,同时由相关法律规范针对不同地域、不同消费市场上消费者权益保护的需要进行细化或补充。2013年修正的《消费者权益保护法》8条规定消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况,要求经营者提供商品的价格……售后服务,或者服务的内容、规格、费用等有关情况”;第20条规定经营者向消费者提供有关商品或者服务的质量、性能、用途、有效期限等信息,应当真实、全面,不得作虚假或者引入误解的宣传……经营者提供商品或者服务应当明码标价”。根据这两个条款及其他相关条款,以消费者知情权和经营者信息披露义务为核心内容的信息披露制度得以确立。通过强制要求经营者真实、全面地向消费者提供关于商品或服务有关情况的信息,能够解决消费者“决策所依赖的信息在量上不足”“信息在交易主体之间的分布不均匀”“信息在质上与客观事实不一致”[7]等问题,从而矫正信息不完全或信息不对称等市场失灵现象。

   值得注意的是,由于《消费者权益保护法》将消费者限定为“为生活消费”而购买商品或接受服务的自然人,且该法“不能妥帖地适用于金融领域”,[8]因此我国金融法规在《消费者权益保护法》8条和第20条的基础上为金融消费者知情权提供了专门的法律保护。例如,2015年国务院办公厅发布的《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》3条第4款规定:“保障金融消费者知情权。金融机构应当以通俗易懂的语言,及时、真实、准确、全面地向金融消费者披露可能影响其决策的信息,充分提示风险,不得发布夸大产品收益、掩饰产品风险等欺诈信息,不得作虚假或引入误解的宣传”。又如,2016年中国人民银行发布的《金融消费者权益保护实施办法》第13条规定金融机构应当按照相关监管规定披露与金融消费者权益保护相关的经营信息、金融产品和服务信息以及其他信息。金融机构推出金融科技创新产品前……及时向金融消费者准确披露金融产品的特点和风险”。可见,金融立法不仅对《消费者权益保护法》规定的经营者信息披露义务进行了补充,即增加了及时、准确、使用通俗易懂的语言等要求,还特别强调金融机构应当履行风险提示[9]义务。这对解决金融机构和金融消费者之间的信息不完全或信息不对称起到了关键作用,它们已经成为用来规范银行和保险[10]等金融消费市场上金融产品销售活动的基本原则。

   (二)信息披露制度的局限性

   通过上述分析可知,我国消费者权益保护立法中信息规制的运用主要指确立了信息披露制度,即强制要求经营者向消费者提供产品信息,以达到矫正信息不完全或信息不对称等市场失灵现象的目的。然而,信息披露制度存在明显的局限性。诺贝尔经济学奖获得者、美国学者斯蒂格利茨和沃尔什指出,“要求提供较多信息的立法的效果是有限的”,因为当消费者收集和处理信息时,经营者“不仅披露法律要求的信息,而且还会披露大量的其他信息,这些信息可能是重要的,也可能是不重要的”,以至于政府规制机构会“要求披露的信息以特定形式、特定字体来印刷,例如警告吸烟有害健康的广告”。[11]法经济学的行为学研究也表明,“仅仅要求‘提供信息’是不够的”,特别是考虑到普通的大众消费者往往只有有限的认知能力和自制力并受到决策时所处情境的影响,“提供更多信息”的对策忽略了极为重要的信息提供方式,如形象生动的个人实例由于比统计数据具有更高的显著性而有更好的规制效果。[12]为了弥补信息披露制度的局限性,帮助消费者作出更理性的决策并使其免受信息轰炸之苦,欧盟、美国、英国、澳大利亚等发达市场经济体都在反思信息披露制度的基础上,对消费者权益保护立法中信息规制的运用进行了革新。究其根本,其背后的深层次原因是消费者权益保护法研究范式的转换,即曾经的消费者权益保护法研究“侧重于从抽象的法学原理出发进行演绎,而现今的研究则大量地引入了行为经济学、实验心理学的知识、甚至脑科学的内容或方法”。[13]显然,针对我国消费者权益保护立法中信息规制运用面临的诸多困境,同样可以使用这种新研究范式予以解析和破解。

  

   二、信息规制运用之困境

  

   当前我国消费市场上出现了一些新型的市场失灵现象,它们普遍与消费市场上信息的供给有关,主要表现为:产品危害信息的不科学披露;产品价格信息的误导性披露;产品突出特征信息被掩盖在过载、复杂和模糊的信息中。从信息规制运用的角度看,以信息披露制度为核心的传统消费者保护规制技术难以矫正这些新型市场失灵现象,也无法达到理想的法律规制效果。笔者在此将以具体的消费市场为例,剖析我国消费者权益保护立法中信息规制运用之困境。

   (一)基于落后规制理念无法引导产品危害信息科学披露

   2018年5月15日,杭州市人大常委会法工委发布了备受争议的《杭州市公共场所控制吸烟条例(修改草案)》,[14]其中的争议焦点是该草案第5条和第6条将此前“征求意见稿”规定的“室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具内禁止吸烟”改为仅要求10类公共场所禁止吸烟,同时允许机关、社会团体、事业单位的办公室等9类公共场所室内区域划定吸烟区或设置专用吸烟室。有控烟专家和法律界人士指出,此次杭州控烟修法是打“退堂鼓”“开倒车”,也是一种立法倒退,明显落后于北京、上海和深圳的控烟立法,会使控烟法律法规最大限度保护民众健康的修法目的落空。[15]那么,此次杭州控烟修法是基于何种立法考量呢?杭州市卫计委在《关于修改〈杭州市公共场所控制吸烟条例〉决定(草案)的说明》中指出,这是因为“一些场所单位和行业主管部门提出控烟的重点是宣传和执法监管”。可见,杭州控烟修法背后的规制理念是强调宣传和执法监管,而受到推崇的北京、上海和深圳的控烟立法则依旧是注重通过禁止性规定实现控烟目的。以较有代表性的2013年《深圳经济特区控制吸烟条例》为例,它确立了以下3个核心控烟措施:(1)7条至第13条划定了禁止吸烟和限制吸烟的场所,通过要求设置吸烟室和室外吸烟点隔离吸烟者;(2)第16条至第17条规定禁止在特定场所和对未成年人销售烟草制品;(3)第18条规定禁止经营者发布和设置烟草广告。类似地,2015年实施的《北京市控制吸烟条例》和2016年修正的《上海市公共场所控制吸烟条例》都将最核心的控烟措施确定为逐步扩大禁烟与限烟的场所、区域或范围,上海市甚至将禁烟与限烟相结合转变为全面禁烟。

   无论是禁烟与限烟还是宣传和执法监管,都只能在一定范围内或特定场合下起到控烟作用,而且这两种落后的规制理念具有计划经济时代依靠政府命令与控制的浓重色彩。我国控烟立法中规制理念的落后还体现在地方性控烟立法普遍规定,卫生行政、教育、文化、体育、旅游、市场监督、安全监管、监察、烟草专卖、公安、交通运输、城管、口岸、城市管理、园林绿化、铁路、机场等管理部门都负有控烟职责,政府部门、媒体单位和社会团体都要组织开展控烟宣传教育,控烟协会和志愿者组织都要参与控烟工作,甚至政府还要专门为此建立控烟工作联席会议。实际上,这种做法会耗费大量的财政经费和人力物力,导致其带来的社会收益可能远远低于为此付出的社会成本。世界卫生组织早在2003年发布的《烟草控制框架公约》中就进行了规制理念创新,将烟草市场规制思路由管制转变为减少市场需求和供给。[16]也即控烟立法不再仅仅关注直接禁止与限制吸烟,而是更为关注如何运用信息规制等非价格规制技术影响消费者的选择。然而,当前我国控烟立法普遍采取的核心控烟措施仍旧是限制与禁止,除禁止烟草广告条款涉及向消费者披露产品信息外,其他条款几乎没有尝试从烟草制品的包装及其所承载信息的角度进行规制,尤其是在缺乏科学依据和理论支撑的情况下,这些控烟立法难以充分利用诸如信息规制之类的新型法律规制工具。

从全社会范围看,我国公众对吸烟危害普遍缺乏了解,并受传统文化和习俗的影响将香烟当做高档礼品或待客之道,而青少年吸烟则通常是出于好奇心理或将吸烟视为时髦、拉风、装酷耍帅、合群等的象征。中国疾病预防控制中心发布的《2015中国成人烟草调查报告》显示,我国烟草流行局势严峻,2015年15岁及以上人群吸烟率为27.7%,吸烟人数高达3.16亿,公众对二手烟危害的认知有所提高,但对吸烟危害的认识没有提高,其知晓吸烟导致肺癌以外其他疾病的比例不高。[17]为了让公众了解吸烟危害并转变思想观念,在烟草制品包装上使用健康警示是最直接、最便捷、最经济的控烟手段。为此,原国家卫计委曾在2014年11月24日起草的《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》第20条规定:“烟草制品生产者应当在烟草制品包装上印制带有说明烟草使用具体危害的文字和图形警示,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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