张清敏:对外政策研究的主要维度及其内在逻辑

选择字号:   本文共阅读 716 次 更新时间:2019-05-28 09:06:04

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张清敏  

  

   学者麦金德曾提出,“知识本是一体的。把它分成不同的学科,只是屈从了人类的软弱而已”。作为一个整体的知识被分为不同学科后,每一个学科都有其特定的研究范畴和研究对象,研究对象和研究范畴的不同决定了学科之间的差异。对外政策研究也是如此。但是,在对外政策研究中,在一定程度上存在着概念不清,研究对象不明,不同的研究维度和研究方法之间混淆和交织等问题,这些问题制约着本学科的发展。本文在界定对外政策概念、明确对外政策研究与其他相关学科的关系的基础上,阐述对外政策研究中描述、分析、评估和预测四个主要维度的内涵、方法和相互之间的逻辑关系,提出以回答“为什么”为主要任务的对外性研究是对外政策研究的核心,也是推动对外政策研究和学科建设的关键。

  

一、为什么是对外政策而不是外交政策


   在多数情况下,对外政策被当作国际关系或国际政治的一部分,也常被误称为外交或外交政策(diplomatic policy)。对外政策与国际关系和国际政治,特别是和外交有密切联系,但它们属于不同的学科分支。区别这些核心概念, 厘清它们之间的联系,是明确对外政策研究对象的首要任务。

  

   对外政策是国际政治或国际关系中的行为体,在处理对其他行为体关系过程中追求某些价值、利益的有目的的行为或活动的集合,是这些行为体在采取正式行动之前,根据国内外形势特点和对行动目标与手段的判断而确立的基本原则、指导思想或行动指南。因为主权国家是国际关系的主要行为体,对外政策也被界定为“一个国家处理国际问题和对外关系,进行对外活动所遵循的基本原则、方针和行动准则。它是由各国政府中央决策机构或其他行为体的最高决策机构根据国际形势和战略格局的变化而制定的,目的是为了一定利益,或落实一定时期的战略任务,争取有利的国际环境”。

  

   国际关系是一个宽泛的概念,指国际社会行为体之间的互动关系,是“国际社会各行为主体之间相互交往、相互作用的一般状态”。“它不仅包括国家间、国家集团间的各种类型和形式的关系和联系,也包括国际组织、团体、跨国公司等国际关系行为体之间的关系和联系。它包括政治关系、经济关系、文化关系、宗教关系等。其中,国际政治关系是最重要和最活跃的关系,与政治密切相关的经济关系是最基础的关系”。国际关系的格局是由不同国家在对外政策指导下产生的相互关系中所显现出的一种状态和规律。

  

   外交学学科的奠基人、英国前外交官萨道义(Earnest Satows)对外交的界定至今仍然被广泛应用。他把外交界定为“运用智力和机智处理各独立国家政府之间的官方关系……是指用和平手段来调节和处理国与国之间的关系”。这里包含三方面的内容:一是“智力”或“机智”的运用;二是“国家相互关系”或“国与国之间外交事务”的处理;三是方式和手段必须是和平的。确立外交学理论体系的英国前外交官尼科尔森(Harold Nicolson)对外交的界定也被广泛引用,即“外交就是用谈判的方式来处理国际关系,它是大使和使节用来调整和处理国际关系的方法,外交是外交官的业务或技术”。

  

   新中国出版的第一本《外交学概论》将外交界定为:“以主权国家为主体, 通过正式的代表国家的机构与人员的官方行为,使用交涉、谈判和其他和平方式对外行使主权,以处理国家关系和参与国际事务,是一国维护本国利益及实施对外政策的重要手段。”这样的理解突出了外交的三个特性:主权性、政治性及和平性。

  

   广义上的国际关系或国际政治研究包括外交和对外政策,并把外交和对外政策研究当作国际关系或国际政治的分支学科。对外政策研究依附于国际关系的研究,一般被当作是国际关系或国际政治研究的一部分。《韦氏大学英语词典》在解释“国际关系”时指出,“国际关系是政治科学的一个分支,关注的是国家之间的联系并且主要关注对外政策”。

  

   国际关系和对外政策之间的联系在于,国际关系中行为体的互动,主要是通过行为体的对外政策和外交行为体现出来。国际关系的基本格局或特定的国际政治环境,是影响国家或其他国际关系行为体制定对外政策的重要因素, 国家或其他国际关系行为体在制定对外政策后,也需要在特定的国际环境中落实和实施。换句话说,国际关系的格局是对外政策制定的环境,是影响对外政策制定和形成过程的重要因素,也是执行和落实对外政策的外交所发生的客观环境或操作环境。在冷战时期,国际关系的格局是影响对外政策的核心要素,结构现实主义国际关系理论把国家行为和国家对外政策看作是国际结构对国家影响的结果,把研究重点放在国际体系结构或力量格局的平衡和变化上,把国家对外政策看作是对国际力量格局的被动反应。

  

   对外政策研究与国际关系研究的不同在于:首先,两者的分析层次不同。国际关系研究的对象是国家间的互动(interaction of states)及其规律和本质,对外政策研究的对象是国家的行为(stateaction),重点解释这些行为的原因和过程。尽管国际关系格局是影响对外政策制定的重要因素,分析对外政策离不开对国际关系格局中力量对比平衡的关注,但对外政策研究不是为了把握国际关系体系层次的规律和特点,而是要理解对外政策的内在机制。

  

   其次,两者的解释变量不同。国际关系研究主要在于揭示国际体系的结构性特点,解释那些反复出现的国际现象和一般行为模式,比如,战争的不断发生、均势的反复出现或者霸权的交替等。对外政策研究则突出特定国家的特定行为,回答的是国家或其他国际关系行为体如何应对外部压力,理解对外政策的制定过程、目标和结果。

  

   最后,两者关注的焦点不同。国际关系或国际政治理论属于宏观和体系层次的理论,而对外政策理论属于中层理论或局部理论。沃尔兹(Kenneth Waltz)认为,国际政治或国际关系研究的是由国家行为和互动产生的国际结果,能够告诉国家所面临的外部环境和压力;对外政策的研究则是特定国家的特定行为,回答了国家如何应对外部压力。他把国际关系理论与对外政策理论的不同比作微观经济学中市场理论和公司理论之间的差异,“市场理论是一种结构理论,告诉公司在市场压力下以特定的方式做特定的事。是否以及如何采取行动因公司而异,这些不同取决于它们不同的内部组织结构和管理”;“对外政策理论是国家层次的理论”。

  

   对外政策与外交也存在着密切的联系,但也有不同。从联系上看,“对外政策的首要功能是做出对外关系的决定,外交的首要任务则是恰当地执行它们”。对外政策是实现一国在特定时期的特定目标的路线和方针,外交则是一个国家实施对外政策的工具,是落实对外政策的方法和过程。对外政策是外交得以开展的指导思想,没有明确的对外政策,就不可能有目标清晰的外交。也就是说,作为对外政策落实手段的外交,受对外政策的指导,另一方面外交如何落实对外政策,反过来会影响一个国家对外政策的落实。

  

   从研究角度看,外交学研究与对外政策研究之间存在着互动的关系,“从对外政策分析的角度看,外交既是对外政策的输入(input)也是对外政策的输出(output)。作为对外政策输入的外交,与影响对外政策决策过程和结果的其他因素有关,例如,一个实体向另一个实体发出的外交信号”;“作为对外政策输出的外”,“是一个行为体对外政策工具箱中许多工具中的一个”。

  

   在全球化背景下,对外政策目的的内向性趋势越来越显著,对外政策的制定者频频走上外交前台而成为对外政策的实施者。作为落实对外政策手段的外交形式,如礼宾礼仪等,因为具有更多的国内政治含义而越来越被政策制定者所重视,甚至有时候形式上的成功比政策内容更具有现实意义,对外政策和外交二者之间的界限越来越模糊。但是,二者在本质上仍然是不一样的。外交是落实对外政策的众多手段或工具中的一个,但绝非唯一的一个;对外政策是由最高领导人制定的,外交则是由职业外交人员来落实的,两者属于一个过程的不同阶段,虽然联系密切,但研究对象有所不同。

  

   将外交与对外政策区别开来是外交学成为独立学科后就一直强调的。如萨道义在界定外交的概念后即指出,“外交这个词虽然在英语中存在不到两个世纪,可是它曾遭到滥用或被混淆。比如说,有时它被用作对外政策的同义词。但是,对外政策是政府制定的,而不是由外交家们”。当代也有学者认为,把外交和对外政策区别开来,是“外交学研究作为一个学科发展最基本的条件”。

  

   英语中没有“外交政策”这个概念,更没有“外交决策”(diplomatic decision-making)这个概念,因为外交是落实对外政策的工具和过程,而非制定政策的过程,所谓“外交决策”实际上是对外政策的决策(foreign policy making)。对外政策不是研究对外政策的目标确立后落实对外政策的策略、手段和方式,而是研究关于对外政策是如何制定和形成,或者说是研究什么因素影响和导致了特定的对外政策。

  

   人们对于对外政策的理解,多是建立在理性思维基础上,即把对外政策看作是为了特定的目的(in order to)而做出的理性选择或决定。但是,多数对外政策都是高度保密的,只有到日后通过解密档案才能看见,更有一些对外政策的决定是不采取任何行动。因此,大多数情况下是看不到对外政策的,或者国家并不会或不愿把自己国家对外政策的真实目标昭告天下,或国家公开表达的对外政策目标不一定是真实的目标,这就让对外政策的研究面临很大的困难。

  

   从对外政策根源上看,从政府政治或国内政治角度研究对外政策,把对外政策当作政府机制运作的产出(output),或是政府或国内政治斗争的结果(result);不把对外政策看作是有目的的行为,而把对外政策看作是国内政治的延续,是出于某种原因而发生的事情。为解决这些问题,对外政策分析把研究对象由看不见的对外政策,转变为能够看得见的对外政策行为,从对决策过程的研究,转变为对影响对外政策结果各种原因的分析。

  

   看不见的对外政策或不采取行动的对外政策是无法研究的。只有在特定对外政策指导下的看得见的行动,才能够分析和研究。具体来说,国际关系中的一个行为体根据国际或内部的特定形势做出对外政策的决定后,需要通过外交的或军事的、法律的或经济的手段予以实施,还要以特定的行为表现出来,并产生一定后果。这些行为可能是一个国际行为体对其他行为体所做的任何事情,大到使用武力、缔结同盟,小到是否给某一个人发放签证等。这些国家行为都是在特定对外政策指导下的行为。看不见的行为是无法分析的,即使能够分析,也不是对外政策分析研究所关注的内容。

  

对外政策行为是可以操作的、看得见的对外行为,反映和体现的是对外政策的目标。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国际政治研究》2019年第1期

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