段宏磊:农产品流通竞争环境的现状审视与反垄断法规制改进

选择字号:   本文共阅读 158 次 更新时间:2019-05-03 00:01:36

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段宏磊  

   【摘要】 农产品流通市场是一个被反垄断执法忽略的领域。通过ISCP框架的分析表明:中国农产品流通市场“上弱下强”的结构性因素使下游经销商易于实施限制竞争行为,从而对农业生产者和消费者进行高价盘剥;而中国的农业产业政策与竞争政策并未能如期发挥作用,反而进一步固化了农产品流通中“上弱下强”的顽疾,导致竞争环境进一步恶化。结合国外经验,中国农产品流通市场竞争环境的改进应首先依托于对《反垄断法》农业适用除外条款的再解释;在此基础上,应当改进农业产业政策与竞争政策,一方面对产业上游的农业生产者组织化程度和议价能力进行扶持,另一方面应对产业下游的流通经销商限制竞争行为进行有效规制。

   【中文关键词】 农产品流通;ISCP框架;竞争环境;反垄断法;适用除外

  

   农产品流通是农产品市场体系的核心环节,在整体农业经济发展中发挥着重要作用。而从民营经济发展的角度来看,农产品流通环节也是我国个体经济、小微经济参与量较大的领域,它是折射我国民营经济发展活力的一面镜子。近年来,农业供给侧结构性改革提上日程,它要求纠正农业市场要素配置扭曲、扩大有效供给、提高竞争活力,这为我国农产品流通市场的改革和发展提出了新要求。[1]我国目前的农产品流通市场存在诸多缺陷,竞争环境的不佳尤其严重,这已成为制约中国农业发展的瓶颈性问题。本文旨在引入产业组织经济学上的ISCP框架对我国农产品流通市场的竞争环境进行评价,分析其缺陷及成因,进而从反垄断法规制的角度设计出一个系统的改进方案,促进农业经济整体发展。

  

   一、农产品流通市场:一个反垄断执法忽略的领域

  

   根据我国《农业法》第四章“农产品流通与加工”的相关规定,农业生产者在完成农产品的生产后,通过仓储、运输、批发、零售或直销等中介手段,完成农产品从生产者向消费者的过渡,即为农产品流通的过程。与其他产品的相关流通市场相比,农产品流通市场具有如下两方面的特殊性:首先,对农业生产者即农产品流通渠道的“前端”来说,他们处于明显的弱势地位。一方面,农产品鲜活易腐,具有很强的时效性和地域性,抗拒自然灾害或市场风险的能力较低;另一方面,中国的农业生产过程依托于家庭联产承包责任制,这是一种以农户为单位的小规模生产模式,农业生产者组织化、集约化程度低下。这使得农业生产者的农产品经销过程对流通渠道的依赖性极强。其次,对消费者即农产品流通渠道的“终端”来说,农产品的功能和意义也显著不同于其他消费品。农产品除了具有一般消费物品的属性之外,更是社会公众维持基本生活需求的必需品,它除了属于消费的客体属性,还具有鲜明的公共物品属性。因此,与一般消费品的物价相比,消费者对农产品尤其是粮、油、茶、蛋、肉等基础农产品的物价上涨更为敏感。

   农产品流通市场的上述特征决定了营造一个高效率竞争环境的重要性,而审慎的反垄断执法显然是维护农产品流通市场竞争环境的有力工具。但是,自2008年《反垄断法》实施以来,农产品流通市场显然是一个受到常年忽略的执法领域,与此相关的反垄断执法或诉讼案例极为罕见。原因在于:一方面,与其他在国民生产总值中占比更高、受关注度更大的重要产业相比,农产品的生产与销售是一个看起来“不太重要”的领域,在反垄断执法资源有限的前提下,农产品流通市场的反垄断执法更容易被忽视;另一方面,更为重要的是,我国《反垄断法》56条规定了农业适用除外制度,该条虽然并未规定全部农业领域均是豁免反垄断执法的,但它十足为农产品流通的反垄断执法制造了一个天然的屏障。

   但是,中国近年来农产品经销的现实状况却表明,反垄断执法的缺位很明显恶化了农产品流通的竞争环境。农产品价格的快速上涨及其衍生的“姜你军”、“蒜你狠”、“豆你玩”等调侃语句或许是我们近年来对农产品流通的第一印象。高企的农产品价格增加了消费者的生活成本,但农业生产者并未实际分享到这一价格上涨红利;然而,农产品流通渠道的批发、零售、仓储、运输各环节经营者却通过其限制竞争行为对农业生产者进行高价盘剥。对此,必须对我国农产品流通市场竞争环境问题进行精准分析,进而从反垄断法规制的角度予以破解。

  

   二、中国农产品流通市场的竞争环境:基于ISCP框架的分析

  

   (一)ISCP框架的基本内涵与分析范式

   本文择取ISCP框架对中国农产品流通市场的竞争环境进行分析。ISCP框架是在产业组织理论指引下的一种竞争法研究范式,其前身为SCP框架。20世纪30-60年代,居于美国竞争法主流的哈佛学派认为,市场结构(Structure)决定了企业的市场行为(Conduct),而市场行为又决定了市场绩效(Per-formance),该观点突出结构对行为和绩效的影响,认为竞争执法的关键在于打破由市场结构所形成的垄断势力,[2]称为“结构主义”。而在70-80年代,新兴的芝加哥学派丰富了SCP框架,认为市场结构是市场内部各种力量对比的反映,适度集中的经济结构有利于提高规模效益;[3]结构、行为与绩效三要素之间的互动关系不是单向性的,而是相互影响、相互制约,认为竞争执法应当以效率为唯一目的,被称为“效率主义”。在90年代以后,后芝加哥学派则主要运用实证分析的方法,对相关观点进行修正,优化政府的竞争执法策略,被称为“策略主义”,[4]而ISCP框架也是在这一背景下产生的。ISCP框架的提出者认为,在转轨经济的制度环境下,产业内特定的市场结构、行为与绩效均渗透着制度性因素(Institution)的影响,制度应当与结构、行为、绩效三要素并列,成为分析市场竞争环境或测度行政垄断的第四大指标。[5]

   ISCP框架将市场要素的互动关系分成两个层次,即结构、行为、绩效市场三要素之间的内部互动关系以及制度性要素与三要素之间的外部互动关系。这两类互动关系的具体状况将决定某一产业的市场竞争环境。通过ISCP框架对市场竞争环境的评价,可以为该领域的反垄断执法提供具体的规则指引。该框架提出后,陆续有学者将其用于评估中国特定产业的市场竞争环境和反垄断执法问题,如铁路业、彩票业等,[6]但至今国内学界尚不存在用于农产品流通市场的分析。

   (二)中国农产品流通市场三要素之间的内部互动关系

   1.结构性要素。中国农产品流通的市场结构整体呈现出“上弱下强”的特点,即上游农业生产者的组织化程度较低,呈现出碎片化的结构性特征;而下游从事农产品批发、零售渠道的经营者则组织化程度较高,具有一定程度的区域垄断特征。这一现象是由两方面的因素造成的:(1)农业生产和经营过程具有脆弱性。农产品鲜活易腐,抗拒自然灾害或市场风险的能力较低,具有很强的时效性和地域性特征,农业生产者为了保证农产品的适销,对流通渠道依赖性极强,下游流通渠道的经营者极容易利用这一“瓶颈”地位对上游农业生产者进行盘剥。(2)与下游经营者相比,依托于家庭联产承包责任制的中国农业生产以农户为单位,规模小、集约化程度低、组织化程度低,易受下游流通渠道经营的盘剥。

   2.行为性要素。中国农产品流通市场的上述结构性特征深切影响了市场行为要素:由于上下游经营者在结构性要素上的差异,农业生产者相较经销商的议价能力极低,后者在农产品交易中通过纵向价格垄断协议、滥用市场支配地位等形式,以各类摊位费、手续费、管理费等名目开始对农业生产者进行高价盘剥,诸如此类的案例早已不胜枚举。比如在沈阳市,2012年11月,农副产品批发市场与物流公司签订排他性砂糖橘运输协议;在大连市,2013年11月的调查数据表明,由于经销商滥用市场支配地位实施不正当高价,25种常用蔬菜价格从批发价到零售价平均涨幅超过170%;在杭州市,2013年11月的市场调研表明存在生姜批发环节的价格垄断协议。[7]下游经销商的各类限制竞争行为进一步强化了其组织协调能力,农业生产者与之相比的弱势地位更加明显,使中国农产品流通市场“上弱下强”的结构性要素特征更为突出。

   3.绩效性要素。结构性要素和行为性要素的上述特征使农产品流通市场呈现出“福利转移”的绩效性特征。一个较为理想的产品流通渠道通常能惠及生产销售链条上的绝大多数参与者,即生产者、经销商、消费者均能“分一杯羹”;而在农产品流通市场上,却主要呈现出经销商盘剥生产者与消费者的特征,农产品价格上涨所产生的福利尽数转移至经销商。宏观经济数据表明,2010年以来,我国几乎每年均呈现出初级农产品价格涨幅高于食品价格涨幅、而食品价格涨幅又高于CPI(居民消费物价指数)涨幅的现象,粮肉蛋等关键农产品涨幅更是容易超过10%乃至20%,这一现象在春节前后尤甚。[8] 高企的农产品价格提高了消费者的生活成本,而农业生产者也并未实际分享到这一价格上涨福利,农民收入于近年来并未伴随着农产品价格的上涨而得以实质性改善,[9]农业生产的增量收益主要由下游经销商所攫取。[10]

   (三)中国农产品流通市场制度性要素(I)与市场三要素之间的外部互动关系

   制度性要素能体现政府对相关市场的干预方式,进而对市场结构、行为和绩效三要素产生一定的影响与互动。政府对农业领域的干预主要体现为产业政策和竞争政策两种形式:农业产业政策通过产业管制或扶持的形式,既影响农业生产者的组织化程度与议价能力,又能决定农产品流通的基本模式及其效率;而农业竞争政策则主要体现为反垄断执法,即农产品流通领域的限制竞争行为是否能受到有效的执法威慑。

   1.制度性要素中的农业产业政策。理想的农业产业政策一定程度上可以改善农业“上弱下强”的结构性特征,构建起一个高效的农产品流通市场。欲实现这一功能,产业政策应一方面提高农业生产者的组织化程度和议价能力,比如通过政策扶持激励农业合作社的组织和发展;[11]另一方面则要缩短农产品供应链,减少农产品从生产到消费的分销环节,节制农产品流通过程中的成本。[12]

   依照上述标准,中国目前的农业产业政策存在诸多问题。2007年7月1日起实施的《农民专业合作社法》本应在提高农民组织化程度层面发挥重要功能,但该法2条将农民专业合作社界定为“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织”,依照这一定位,合作社的成员构成不局限于同业生产者的联合,而是在此基础上允许那些处在同一农产品产业链条上具有上游、下游业务关联的相关利益群体也能组成或进入合作社。[13]这种模糊的定位使得政府对合作社的政策扶持具有“双刃剑”效应:在提高上游生产者组织化程度的同时,也必然一并便利了下游经销商达成共谋与协调,这便无助于扭转“上弱下强”的结构性问题。实践中,我国的农产品流通渠道仍然是以中间商和批发市场为主导运行,分销链条众多、流通效率低下、农民承受较高风险;[14]且政府为了保障农产品供应的安全和秩序,通常对农产品批发市场进行集中管理,这便令其具有了区域垄断特征,这种过度管制的农业产业政策反而加剧了农产品流通渠道的协作程度,“上弱下强”的结构性特征反而进一步固化。

2.制度性要素中的农业竞争政策。农业领域的竞争政策通常要处理农业反垄断法适用除外的边界问题。从全球范围来看,基于农业生产者通常具有较弱的经济地位、抗风险能力和议价能力,农业领域的反垄断法适用除外制度是普遍存在的。[15]但是,这并不意味着农产品流通中的所有竞争行为均不适用反垄断法,而是根据“上弱下强”的结构性特征,令反垄断执法“张弛有度”:一方面,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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