彭霞:走向司法审查:行政解释的困境与出路

选择字号:   本文共阅读 91 次 更新时间:2019-04-16 23:38:11

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彭霞  

   摘要:  一般意义上的行政解释包括抽象行政解释和具体行政解释。我国的行政解释仅承认抽象行政解释的存在,将行政解释视为一项单独的权力,为一定级别的行政机关所保留。现行的主要依靠人大监督和行政内部监督来制约行政解释权的模式没有产生理想的效果,导致实践中存在诸如滥设行政解释主体、行政解释对司法权的强压迫性、行政解释突破上位法边界等行政解释权滥用的问题。未来我国行政解释制度的完善,应以规范行政解释权为出发点,在继续加强和完善立法监督和行政内部监督的同时,确立司法审查作为行政解释的控权支柱——在理论上为具体行政解释正名,以使其接受司法审查的约束;确立抽象行政解释的司法最终裁决原则以及逐步建立平衡司法审查与行政解释的具体审查立场与标准。

   关键词:  行政解释 权力制约 司法审查

  

   行政解释大量存在于我国行政立法中的解释性条款以及其他行政规范性文件中,也普遍存在于行政执法时行政执法人员的解释说理部分。然而,在理论上,人们对中国行政解释制度关注较少,其实践中存在的权力滥用问题也没有引起足够的重视。笔者于本文中试图对其理论问题进行重新梳理并提出其实践中存在的若干问题,在此基础上探讨规范行政解释权的路径。

  

   一、场景、缘起与类型——我国行政解释释义

  

   由我国独特的法律解释体制所决定,行政解释概念在我国具有比较特殊的内涵。在讨论对我国行政解释进行规制的问题时,必须首先对我国行政解释的特殊内涵予以揭示。

   (一)行政解释发生的两个场景

   在现代西方法律解释理论中,法律解释是一种与法律适用紧密结合的行为,隐含于法律适用过程中,法律适用与法律解释是合二为一的一个过程。通常而言,法律解释主要发生在法官审理案件的过程中,无怪乎有学者指出:“解释法律乃是法院的正当与特有的职责。”[1]然而,实际上,任何一个宣称依法而治的政府,都可以首先简单地识别出两种职能,即法律制定和法律适用。依据这种政府职能二分法,行政和司法都属于法律适用的范畴。[2]在现代行政法治背景下,行政机关的一切行为都应理解为法律适用行为,其在法律适用过程中必然要对所适用之法律进行解释。由此,这种一般意义上的行政解释,实际上可分为两种类型,一种是抽象行政解释,即行政机关通过发布普遍性规则的方式对法律或行政立法的规范含义所进行的解释和说明;一种是具体行政解释,即行政机关在将法律规范适用于个案的具体事实时对法律规范含义和适用范围的阐释。[3]具体行政解释往往是作为具体行政行为之依据和理由,在行政决定书中行政执法人员的口头说明理由部分,以及在行政诉讼案件中作为被告的行政机关的应诉答辩陈词中出现。

   在我国现有法律解释制度中,法律解释被认为是一种独立于法律适用的活动,作为一项独立的权力由特定的机关保留行使。有权解释法律的机关通过发布具有普遍约束力的规范性文件的形式对法律进行解释,而法律适用机关只能严格适用法律和依据有权解释法律的机关对法律的解释进行法律适用活动。当在法律适用过程中需要对法律进行新的解释时,需向有权解释法律的机关提出法律解释的请求。在我国,行政解释是一个理论概念,并未直接出现在我国有关法律文件中。学者们根据我国法律解释体制,将法律解释分为立法解释、行政解释、司法解释三种类型。也就是说,行政解释在我国仅仅是指抽象行政解释,不承认具体行政解释的存在。这样一种特殊的行政解释体制有其历史背景,需置于中国特殊的法律解释体制中进行理解。

   (二)我国行政解释的源起及其类型化分析

   中国法律解释体制最早形成于1955年第一届全国人大常委会第十七次会议通过的《全国人民代表大会关于法律解释问题的决议》(以下简称:1955年《决议》)。该决议确立了我国被学界称为立法解释和司法解释的两种法律解释类型,其中还没有行政解释这一类型。[4]改革开放以后,法制被重新强调。从依法行政的理念出发,行政也被理解为法律、法令具体应用的领域,从而在行政执法过程中也产生了对作为行政执法依据之法律、法规等进行解释的需要。1981年,五届全国人大常委会第十九次会议通过了《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称:1981年《决议》),该决议延续了1955年《决议》关于立法解释和司法解释的规定,此外还增加规定了几项内容:(1)不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及其主管部门进行解释;(2)凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的,由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定;(3)凡属于地方性法规如何具体应用问题,由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。上述第一种和第三种情形往往被学界称为行政解释。该决议确立了我国由立法解释、行政解释、司法解释共同构成的现行法律解释体制的完整结构。[5]

   从1981年《决议》关于法律解释的分工来看,我国法律解释的类型还可以分为制定解释和具体应用解释。所谓制定解释,是指依据“谁制定,谁解释”的原则,由法的制定机关对其所制定之法在法需要明确适用和补充说明的情况下所作出的解释;所谓具体应用解释,是指法律在具体应用过程中出现的解释问题,由法定的机关作出解释的情形。

   行政机关不同于立法机关和司法机关的地方在于,行政机关也承担了部分立法性质的功能。在我国,存在大量的由行政机关制定的行政法规和行政规章。因此,根据“谁制定,谁解释”原则,行政法规、行政规章的制定主体对其自身所制定之行政法规、行政规章享有解释权,这种解释属于针对行政法规、行政规章的制定解释,而不是具体应用解释。1981年《决议》只规定了行政机关对法律、法令以及地方性法规的具体应用解释两种情形,而没有规定行政机关进行制定解释的情形。

   为了对行政解释进行规范,国务院于1999年下发了《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》(以下简称:1999年《通知》)。该通知首次将针对行政法规的解释区分为制定解释和具体应用解释两种情形。[6]2000年制定的我国《立法法》只对狭义的法律解释及立法解释作出了规定,没有对行政解释作出规定。2001年的《行政法规制定程序条例》承袭了1999年《通知》的规定,区分了制定解释和具体应用解释;同年制定的《规章制定程序条例》则只规定了规章制定机关对规章的制定解释。

   由此,我国的行政解释实际可分为两种类型,一种是行政机关作为法的执行机关,其在执行过程中对法的具体应用问题自身所进行的解释或请求其上级行政机关作出的解释,即行政具体应用解释;另一种是享有宪法、法律授权范围内之行政立法权的行政机关对其所立之法所进行的解释,即行政机关所进行的制定解释,有学者从理论上将其称之为行政立法性解释(上述几个概念之间的关系具体如图1所示)。后者并没有法律层面的依据,但有学者也指出:“它们在依法取得行政法规、规章制定权的同时,当然享有对自己制定法的解释权,这种行政解释依附于制定权。”[7]

  

   二、我国行政解释制度的困境

  

   抽象行政解释活动在我国行政实践中大量存在,不但包括数量巨大的由行政机关发布的解释性行政规范,而且包括由上级行政机关基于下级行政机关的解释请求所作出的以“答复”等形式存在的行政解释。实践中,这种行政解释存在很多问题。

   (一)与实践脱节的行政解释立法

   根据我国的法律解释制度,行政解释的主体只能是一定级别的行政机关,这意味着行政解释主体需要有法律、法规的明确授权,依据法律程序进行。就我国目前的法律规定来看,行政解释主体的设定主要依据1981年《决议》《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》的规定。概括说来,这些文件明确提到的行政解释主体包括:国务院及其主管部门;省、自治区、直辖市人民政府主管部门;国务院法制办公室,国务院办公厅;规章制定机关。严格说来,其他法律、法规在确定其行政解释主体时,应遵循这几个有关行政解释主体和程序的专门法律规范的规定,不得超出其规定任意设定行政解释主体。然而,改革开放以来,我国的立法体制已经发生了很大的改变。比如,地方性法规的制定主体已经扩展到地级市,民族自治州、民族自治县还可以制定自治条例和单行条例。现有的相关规定没有明确对这些地方性法规、自治条例、单行条例的具体应用解释。又如,《规章制定程序条例》只对规章的制定解释主体进行了明确,没有明确其具体应用解释主体。上述有关行政解释立法的落后,以及实践中个别行政机关对上述规定的漠视,导致实践中很多法律、法规、规章在设定行政解释主体时,往往超出这几个法律文件的规定,随意设置行政解释主体。[8]

   另外,由于没有明确对行政解释主体进行规定,下位行政机关出台的解释性文件(如各种实施细则、实施办法)又再次授权下位行政机关制定解释性文件,这样层层授权,层层解释,到最后使最基层的解释性文件完全脱离原有法规范的原意。这样有可能使规制和指导民众生产生活的法律规范失去确定性、严谨性、民主性、科学性,被行政权甚至被基层执法权架空。

   (二)高位行政解释对司法审判的压迫性

   按照我国当下法律解释制度,司法解释与行政解释之间相互分工,各司其职。司法解释只能由最高人民法院和最高人民检察院作出,而具体审理行政诉讼案件的法院没有法律解释权。又由于有关行政解释的法律规定十分简略,对行政解释的程序几乎没有作出规定,在行政审判实践中,往往就会出现应诉行政机关在参与行政诉讼以后,向上级行政机关作出进行行政解释的请求,上级行政机关基于下级行政机关的请求,以“答复”形式作出行政解释。[9]被请示进行行政解释的行政机关级别一般都比较高,这就给审理该案件的法院带来较大的压力,高级别行政机关的行政解释对法院产生事实上的拘束作用,使得在行政解释权的配置上,同样体现出一种“行政强势、司法弱势”的格局。反过来,由于行政本位的影响,司法最终裁决原则没有有效确立,法院审查行政解释时受到很大的限制。比如,行政机关对行政法规、行政规章的立法性解释排除了司法审查,不利于对行政权的监督以及防止行政机关以行政解释的名义侵犯行政相对人权益。

   (三)以解释之名跨越合法性边界

   行政解释严格说来,只是对规则的解释,不能创设新的权利义务规则。然而,在实践中,行政解释主体往往滥用行政解释权,在进行行政解释的时候,跨越解释边界,使行政解释活动成为一种创制新的行政规则的活动,从而突破自身的职权或上位法的授权。由于行政法律规范的制定权和解释权均由行政机关垄断,如果人大怠于通过撤销权的行使对其进行监督,就会使行政机关的这一权力处于自行其是的状态,造成立法机关所保留的规则制定权处于被行政机关架空的状态,法律、地方性法规也会由于行政机关行使“行政具体应用解释”而遭到扭曲和架空。

   (四)具体行政解释的缺位

如前所述,我国的法律解释权被认为应由少数机关所垄断,因此只承认抽象行政解释,不承认具体行政解释。然而,实际上,正如有学者所指出的,“解释是任何规则适用的一个不可缺少的步骤”。[10]在现代行政法治背景下,行政作为法的适用活动,必然伴随着对法的解释。法律规范只有在适用于具体案件时,只有当法律与事实相结合时,法律规范本身的模糊性、缺漏才会凸显出来,这个时候才会要求执法者结合事实对法律规范作出解释。人为割裂法律解释与法律适用,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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