刘卫先:我国环境法实施机制的缺陷及其克服

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2018-02-27 01:43:35

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刘卫先  

   【摘要】 我国环境法未能得到良好实施的原因是多方面的,其中实施动力不足、实施机制存在缺陷是主要原因。环境法实施的传统路径是受害民众提起环境侵权诉讼和政府部门进行环境执法,实践证明,这两条路径未能保证环境法得到有效实施。我国已经对环境法实施的传统路径加以改进,并创设了环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度,但相关举措还不足以带来理想的环境法实施效果。环境法得以有效实施的关键是处理好政府、企业、民众三者之间的关系,确保各主体具有充足的法律实施动力,并为这种动力能够正常发挥配置相应的保障措施。

   【中文关键词】 环境法;实施动力;实施机制

  

   【全文】

   改革开放30多年来,我国环境法制建设进展迅速。截至2010年年底,我国已有环境保护法律30余部,关于环境保护的行政法规、部门规章等国家层面的规范性文件1000余件以及诸多地方性法规。[1]我国环境保护法的数量占中国特色社会主义法律体系中法律法规总数的十分之一还要强[2],增长速度远远超过其他部门法。目前,我国已基本形成了以《环境保护法》为核心,以各项环境单行法为主要支撑,以大量有关环境保护的行政法规、部门规章、环境标准等为重要内容的环境法律体系。但具有讽刺意味的是,我国环境质量状况在整体上不断恶化[3],这不能不令人反思我国规模庞大的环境法律体系是不是真实、有效地发挥了环境保护功能。本文从法律实施动力的角度剖析我国环境法治乏力的原因,进而探讨如何推进我国环境法律实施机制完善及环境质量提升。

  

一、我国环境法实施存在问题

  

   人类今天面临的环境危机,粗略地讲体现了人与自然之间的矛盾,是人类活动对自然环境的影响超出了环境所能承受的限度所致,具体而言体现了社会经济系统与地球生态系统之间的矛盾,是人类经济活动对地球环境的影响超出了地球生态系统所能承受的限度所致。经济不断增长是建立在大自然不断进行吞吐反应的基础之上的。大自然不仅要为经济增长提供原材料,还要接纳经济增长所产生的废弃物。无论是大自然的原材料供给能力还是其吸纳、消解废弃物的能力,都受到一定时空条件的限制。如果人类在一定时空条件下对原材料的索取超出了大自然的供给能力,或者对废弃物的排放超出了大自然的吸纳、消解能力,就必然造成自然生态系统受损、失衡、退化。从这个角度讲,改革开放30多年来我国经济粗放型高速增长是导致环境状况不断恶化的一大诱因。

   尽管经济系统与生态系统之间的矛盾最终导致现代环境危机,但这并不意味着环境状况恶化就没有其他方面的原因。从法治的角度看,环境立法缺失或者环境法实施存在问题(制定完备的环境法无法得到有效实施)也对环境质量整体下降负有不可推卸的责任。环境立法上的缺陷,如环境法律制度不完善、不科学,环境法律规范过于抽象、可操作性不强、互相矛盾等,直接影响环境法的实施效果。长期以来,我国学界对环境保护问题的研究以加强环境立法为中心展开,相关理论成果极大地促进了环境法律体系的形成和不断完善,使我国环境事务基本上实现了有法可依。[4]我国已经有比较系统的环境法律体系:不仅制定了发达国家已有的《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》等环境单行法,而且制定了具有全球开创性的《清洁生产促进法》等环境单行法;不仅陆续移植了发达国家的一些比较先进的环境法律制度如环境影响评价制度、总量控制制度、排污权交易制度、环境公益诉讼制度、按日连续处罚制度等,而且基于我国实际情况创设了一些中国特色环境法律制度如“三同时”制度、限期治理制度等。我国现有大量规范性文件基本上实现了环境保护事务全覆盖。在这种情况下,环境法的实施问题就凸显出来。人们不禁质疑:我国具备比较完整的环境法律体系和相对完善的环境法律制度,自然环境在整体上却不断恶化,是不是已经制定的环境法没有得到良好实施?

   从应然层面讲,环境法是以应对环境危机为历史使命、以保护环境为直接目的的新兴部门法,我国已有比较完备的环境法律体系,应该能把人们的日常行为及经济发展限制在自然环境可承受的范围之内。但在实然层面上,我国环境司法的功能没有得到有效发挥,环境管理体制尚不完善,这些都制约了环境法实施取得良好效果。司法效力提升和管理体制完善都涉及法律实施的动力问题,如何建构有效机制,从动力上确保环境法治有效运行,是较之完善环境立法而言更需解决的问题。

  

二、我国环境法实施的传统路径分析

  

   1.我国环境法实施的两条传统路径

   在一定程度上,民众守法及行使环境知情权和参与权、国家追究环境犯罪行为等都是在实施环境法,但这些并不是我国环境法实施的主要路径。环境法不像民法、刑法、行政法等传统法律那样赋予公民实体权利,因而无法获得像传统法律那样源于广大民众保护其私人权利的实施动力。在我国,很多企事业单位没有动力去遵守环境法,民众行使环境知情权、参与权等程序性权利的动力也不足。环境刑事诉讼和环境行政诉讼在我国环境法实施中的作用十分有限:一方面,有关环境犯罪的规定是我国刑法典的内容,并不是环境法的内容,环境刑事诉讼即使在客观上起到了保护环境的作用,也只是刑法典实施的效果;另一方面,根据我国现行法律,行政诉讼只能因行政主体的具体行政行为直接侵害行政相对人的人身、财产权益而提起,而环境本身并不表现为任何人的人身、财产权益,因此,传统行政诉讼制度很难起到保护环境的作用。实践中,我国环境法的实施路径主要有两条:一是受害民众提起环境侵权诉讼;二是政府有关部门进行环境执法。[5]

   2.环境法的特性决定了其很难被民众自觉遵守在民法、刑法、行政法等传统法律框架下,私人利益所遭受的威胁主要来自其他人的行为,只要法律把人们需要保护的利益直接权利化,赋予人们相应的法律权利,就可以通过权利主体行使权利、义务主体履行义务的模式,有效保护人们的利益。但在现代环境危机的背景下,公民人身、财产利益遭到损害的原因不是直接指向其他人的行为,而是表现为生态环境遭受污染或破坏,由于环境损害后果的爆发具有时间上的滞后性、空间上的迁移性等特征,受害者往往无法确定是谁损害了其利益。在这种情况下,要想有效保护人们的利益免遭损害,必须首先保护好人们生存于其中的自然环境。正因为此,环境法不像民法、刑法、行政法等传统法律那样赋予人们实体权利、直接保护私人利益,而是以应对环境危机为历史使命,以保护生态环境为直接目的。有学者在概括和比较分析世界各国环境法的相关规定后指出,虽然各国环境法在间接的、最终的目的方面存在“目的一元论”(保障人群健康)与“目的二元论”(保障人群健康和经济社会可持续发展)的差别,但其直接目的是一致的,即保护和改善环境。[6]

   现代环境危机是全人类面临的危机,而不是某个国家、某个民族、某个阶层所面临的威胁,其直接表现是已经被破坏或正遭受损害威胁的地球环境对全人类的生存和发展造成威胁。环境法所要保护的环境,正是这样的地球环境,它不是某人房前屋后的环境,更不是某人家中室内的环境。地球环境是整个人类赖以生存和发展的基础和前提,具有系统性、整体性、不可人为分割性等特征,所体现的是人类整体的环境利益。这种环境利益只能为人们共享,无法成为个人或部分人分而专有的对象,因而无法成为权利的客体。换言之,环境法无法通过赋予人们对环境享有权利的方式实现保护环境的目的。生态环境的整体性及环境利益的共享性决定了环境法不是一种权利法,环境法不能通过广大民众对自然环境行使权利而得以实施。

   由于自然环境只能为广大民众所共享,所以民众对环境保护普遍存在“搭便车”心理。环境利益的共享者越多,环境本身越难以得到保护。正如亚里士多德指出的:“无论何物,只要它属于最大多数的人共有,它所受到的照料也就最少。”[7]当私人利益与共享利益发生冲突时,人们一般倾向于满足自己的私人利益。通常情况下,民众对财产利益的追求与环境利益的实现是相冲突的。在很多情况下,正是由于民众过度追求财产利益,才导致了自然环境的破坏。环境法以保护环境为直接目的,它要求人们在私人利益与环境利益发生冲突的情况下放弃自己的私人利益,优先保护环境。这一要求与广大民众在传统法律文化背景下形成的私人利益保护意识及相应的行为模式相矛盾,在这种情况下,环境法自然难以被广大民众自觉遵守。

   3.环境侵权诉讼对环境法实施有优势也有缺陷

   环境侵权诉讼在本质上是传统民法中的侵权责任法在公民人身、财产利益因环境污染而遭受损害情况下的一种救济措施,在环境危机时代,环境法利用人们普遍优先关注自己人身、财产利益的惯性思维和行为模式,将环境侵权诉讼作为应对环境危机的一种手段。解决环境污染导致的损害赔偿问题是我国环境法的一项重要内容,如现行《环境保护法》64条、《海洋环境保护法》90条、《水污染防治法》85条等都对这一问题作了具体规定。环境侵权诉讼虽然不以保护环境为直接目的,但确实会带来一定的环境保护效果。一旦环境侵权诉讼中受害者(原告)胜诉,就不仅意味着环境破坏者要赔偿受害者的人身、财产损失,而且意味着环境破坏者要承担停止侵害、排除妨害等法律责任,从而在客观上保护了生态环境。环境侵权诉讼作为环境法的实施路径之一,其最大的优点是有充足的内生动力。在环境侵权案件中,受害民众出于保护自己人身、财产利益的目的而积极起诉,间接促进了环境法实施。

   但是,环境侵权诉讼毕竟不是环境法的核心内容和主要部分,即使该制度得到有效实施,也不意味着我国环境法得到了有效实施。环境侵权诉讼的环境保护功能十分有限。首先,环境侵权诉讼作为一种事后救济措施,无法从根本上补救已经遭受损害的生态环境。现实中很多环境污染如重金属污染、有毒有害化学物质污染等都具有难以恢复性,生态环境退化如土地沙漠化、水土流失等都具有不可逆性,对于这类环境问题,即使受害者提出环境侵权诉讼,其结果也无法使已经受损的环境恢复到以前的状态。其次,在人烟稀少或无人居住的地方,环境污染或破坏行为不会侵害具体的私人利益,环境侵权制度对致害者的行为也就放任不管,但对整体的地球环境而言,没有哪一种环境污染或破坏行为是可以被容忍的。最后,有些特别严重的环境问题如地球表面气温升高、生物多样性锐减、臭氧层空洞扩大、大规模的严重雾霾天气出现等,根本无法确定具体致害者。环境侵权诉讼制度对这些环境问题的解决无从下手,勉强适用也不会有任何效果。

环境侵权诉讼自身的不足导致该制度在相当长的时期内运行并不顺利。环境侵权诉讼作为民事侵权诉讼的一种,至少在1992年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》实施之前,遵循的是谁主张谁举证的普通民事诉讼规则,原告需要证明存在自身利益受损的事实、环境污染或破坏行为以及二者之间具有因果关系,这种举证责任对原告来说基本上是无法完成的。再加上很多地方政府长期坚持以经济增长为中心的发展思路,地方法院对环境侵权案件的审理经常受到地方政府的过多干预,作为地方政府纳税大户的污染企业常常受到地方政府特殊照顾,其相对于受害民众而言,在经济实力、话语权、法律意识、信息掌握等方面都处于优势地位,在这种情况下,环境侵权案件中受害民众的利益很难得到有效保护。久而久之,当环境侵权事件发生时,受害民众就不愿选择通过司法途径获得救济,由此造成环境上访事件与日倶增,民众为维护环境利益而围堵工厂、示威游行等非正常事件时有发生[8]。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网

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