虞崇胜 何路社:我国国家治理权力架构当前存在的问题与对策

选择字号:   本文共阅读 669 次 更新时间:2018-12-23 21:46:54

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虞崇胜 (进入专栏)   何路社  

  

   摘要:国家治理完整权力架构是立体性的,包含横向权力架构、纵向权力架构和权力架构内在逻辑三个维度。在我国国家治理中,横向权力架构存在党政上下位权不分和纵向权力架构存在央地上下位权不分现象,以及国家治理权力架构内在逻辑存在选任与委任上下位性不分现象。这三个不分一定程度上导致了权力难于被制约和勤政、廉政的动力与压力不足,不利于充分发挥中国特色社会主义制度权力架构政治效率优势的潜力。贯彻落实全面依法治国方针——全面依法治权是其前提性内容,实现国家治理法治化是解决上述问题的根本途径。因此,应当通过制定或修改完善相应有关法律,切实保障依法行政和依法实行地方自治,以及依法实现选任制与委任制完全分开。

  

   关键词:国家治理   权力架构   政治效率   依法治国

  

   中国经过四十年改革开放,今天经济总量早已经稳居世界第二位,将来超过美国也只是时间迟早问题。但经济建设硬实力强大了,国家治理软实力也须跟上去,我们才能在国际竞争中永远立于不败之地。中国目前仍然是世界上最大的发展中国家,林毅夫所说的“后发优势”和杨小凯所言的“后发劣势”,是一枚硬币的两面,通过“后发优势”路径抵达国家现代化的目标,必须要避开“后发劣势”的陷阱。中共十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]其正是为了避开“后发劣势”的陷阱。国家治理权力架构是国家治理体系的重要内容,是一个国家治理能力的基础。由于历史社会经济—政治—文化条件的不同,中西方国家治理权力架构上存在着明显差异,其主要表现为西方国家是立法权、行政权、司法权三权分立和多党竞争执政制(简称多党制,下同)的平行对等性分权制度,而中国则是一种上位权(宏观领导——立法、决策、人事、监督等,下同)与下位权(具体执行,下同)两权分离和一党领导执政制(简称一党制,下同)的非平行对等性分权制度。[2]这一中国特色社会主义制度的权力架构,尚需要进一步加强理论阐释和实践推进,以科学地实现对西方国家资本主义的权力架构制度的超越与扬弃。具体而言,一个国家的国家治理完整权力架构应该是立体性的,即包含横向权力架构、纵向权力架构和权力架构内在逻辑三个维度。研究国家治理权力架构要有整体观念,要横通纵贯竖串综合考虑之,才能确切、真实的反映政治现实。通过客观分析我们发现,我国在国家治理上存在横向权力架构、纵向权力架构的上下位权不分,和权力架构内在逻辑的上下位性不分现象。这三个不分一定程度上导致了权力难于被制约和勤政、廉政的动力与压力不足,不利于充分发挥中国特色社会主义制度权力架构政治效率优势的潜力。而贯彻落实全面依法治国方针——全面依法治权是其前提性内容,实现国家治理法治化是解决上述问题的根本途径。

  

   一、国家治理横向权力架构及其上下位权依法分开

  

   (一)我国国家治理横向权力架构的主要特征和比较优势及自我完善

  

   我国国家治理横向权力架构的现行上位宏观领导与监督权存在着两大系统:一为中共各级党委,其以通过基层党组织连接联系和代表反映广大党员的意志为基础;一为国家各级人大,其以通过人大代表连接联系和代表反映广大民众的心声为基础。下位具体执行权则统一于国家各级政府(广义)一家。中国特色社会主义制度国家治理横向权力架构与西方国家治理横向权力架构的最本质区别,主要在于政党与国家之间的关系,即我们坚持党对国家的领导。我国国家治理横向权力架构,在权力的功能上同样分为立法、行政、司法三种形式——人大立法、政府行政和法院、检察院司法,这与西方国家的横向权力架构没有本质的区别。因此,可以说我们的非平行对等性分权制度是不自觉和不彻底的,我国国家治理权力架构上仍然受到西方国家平行对等性分权制度的不适当束缚——在下面的论述中我们将看到其必然带来一系列弊端。但在我国,有上位权执政党党委领导着这三种国家权力,即有一个政党的权力系统来统摄国家人大和一府一委两院的工作,其中的上位权人大某种意义上被异化成下位权。这种由政党来领导国家权力的方式,既不是政党与国家不分,也不是政党与国家分离,而是政党与国家相对分开后,相互之间仍存在一种领导与被领导的关系,即以党统政。所以 ,我国的国家治理关键在党。因为在以人大为中心的国家权力运行中,还另外存在一个总揽全局的党委权力,我国的国家治理横向权力架构由党委、人大(广义含政协)、政府和司法(广义含监察委,下同)机关四个方面构成。而西方发达国家的国家治理横向权力架构由立法、行政、司法三个方面构成,如总统制的美国,内阁成员不能兼任议员,党政分开,以确保三权分立,或议会内阁制的英国——即行政内阁由议会多数党组阁,全部或大部分内阁成员同时也是议员,也可以认为是一种特殊性的议行合一“党政不分”。而且在西方国家多党制下,政党只能通过竞选获胜才能执政。也就是说这一届执政党不一定下一届仍是执政党,政党与国家分离是必然的。

  

   中国是国家强组织、政党强组织,并通过政党组织嵌入国家组织来实现党的一元化领导。不仅政党组织行政化,连群团组织也是行政化。在我国,政党和群团组织权力机构的运转经费都由国家财政预算开支,与国家组织权力机构一样具有一定行政级别、行政职责和行政编制,其工作人员也享有与国家组织权力机构工作人员同等政治地位和公务员待遇。政党组织权力系统事实上是国家组织权力系统的有机构成,政党组织的权力系统和以人大为中心的国家组织权力系统同时并存运行,是我国国家治理横向权力架构不同于西方国家的最明显特征。因此,有学者认为我国的权力结构为“双轨权力结构”[3]或“二元权力结构”,[4]以及认为我国实际政治运作分别存在“宪法的权力体系”和“政党的权力配置体系”两套并行的权力体系。[5]但是我们这里还要进一步补充一点,本来按照有利于提高政治效率的客观要求,上位权应该是统一的,就其在中国政治中的具体内容而言,即党的领导与人民当家作主相互辩证统一。而实际中却由于党委与人大机构的分开,二者之间存在着极大的张力。政治实践中这种张力的最终结果是,形成党委权力系统的实权性和人大权力系统的虚权性。所以,现实中人大权力往往被人们诟病为“橡皮图章”。

  

   在上位权与具体利益相隔离的条件下,为了保证政治效率,上位权完全可以也应该集中统一精简,而不是分开并列重复。然而,我国国家治理横向权力架构中的上位权党委和人大之间的关系与所履行的职责,其实某种意义上类似于西方国家国家治理横向权力架构中平行的上议院与下议院或参议院与众议院之间的关系与所履行的职责。只不过由于是我们实行上位权与下位权两权分离和一党领导执政制的非平行对等性分权制度,这种分开徒具形式没有实质意义而已。但它本身却是一种政治资源和成本的不必要极大浪费,必然会损害国家治理政治效率。所以,何不如干脆不要这种徒具形式没有实质意义的分开,更能够节省大量政治资源和成本,从而更有利于提高政治效率。其具体途径便是党委与人大合二为一,两者合署办公,以此来强化人大这一最高权力机构,并通过人大行使党委对一府一委两院的宏观领导和监督,将坚持党对一切工作的领导名正言顺地全面落实到位。一府一委两院的首长经党委提名后由人大选举产生,向党委领导的人大负责并受其监督。各级党委嵌入各级人大,这有如翟志勇所认为,纪检机关同监察委员会合署办公,将使党的个别部门以合署办公的方式变相进入到宪法正文中,成为国家机构,进而使党的领导法权结构化并与人民主权的法权结构相衔接,这种合署体制将重塑八二宪法中的宪制结构。[6]林尚立也认为政党和国家关系在制度安排上的理想状态是:“党与国家在制度、功能和政治过程上的协调与耦合,而不是简单的党政分开” [7]

  

   我国国家治理横向权力架构理性规范的情形是,上位权党委、人大和政协与个体利益具有普遍性而间接性和抽象性而模糊性之联系,下位权一府一委两院与个体利益具有具体性而直接性和量化性而精确性之联系。若这样做到上位权党委和人大与具体利益相隔离后,剩下或存在的问题主要是协调和处理好社会上各种利益集团之间的关系,平衡社会上各种利益集团之间利益——其与个体利益具有普遍性而间接性和抽象性而模糊性之联系,防止和避免一些强势利益集团干扰或腐蚀上位权。和切实维护好一些弱势群体的基本权益,其中特别是农民工、失业待业人员、病患者、学生、残疾人、贫困人口、少数民族等弱势群体。以上这些都应当可以是通过上位权政协这一制度平台来承担和实现。

  

   中国政党制度是一党制,但宗教信仰传统上是多神论。西方国家是国家强组织、政党弱组织并多党制,但宗教信仰传统上是一神论,得以在很大程度上弥合了世俗社会中政党制度多党制对国家和社会的撕裂,通过其实现国家和社会的一元化整合。中国没有一神论的传统,历史上老百姓和士大夫的信仰结构往往是儒、佛和道(教)三教合一。他们即使是一个儒者,同时也可能是佛教徒,甚至还相信鬼狐神仙的道教。俗话说“人在做,天在看”,中国人的宗教信仰上是天人合一。这种宗教文化传统的影响和作用至今犹存。宗教若是一神教,就是“有你没我”的情形,如犹太教,基督教,伊斯兰教等一神教传统。他们所崇拜的上帝或真主,就是一神教里的“一神”。正如柏杨在《中国人史纲》中所写道:“在唐朝,中国当时被各国崇拜的程度,远超过其他两大超级强国,因为东罗马帝国和阿拉伯帝国对宗教是排斥性的,只有中国对各种宗教兼容并包。”中国多神教的传统避免了因为宗教信仰而互相冲突与残杀,所以,中国历史上从来没有发生过宗教战争,而在西方历史里最残酷的就是宗教战争。在现代中国,政治信仰一元化代替了西方国家的宗教信仰一元化。实践证明,意识形态领域中,以物质利益为基础的政治信仰,相比以精神寄托为根本的宗教信仰,只要具有科学性、可行性,对一个国家民族之凝聚力更强。关于中国的多神崇拜与西方的一神崇拜,温铁军提出,其渊源于地理气候条件对早期人类农业文明的影响,前者和中国远古时期江河淮汉流域原生农业资源多样性、农业社会生存方式多元化有关,后者则和西方远古时期发端于两河流域的西方原生农业资源相对单一性、农业社会生存方式相对一元化有关。[8]

  

相对而言,西方国家在多党制下,政党组织的目的和作用主要是为了通过竞选竞争国家执政的权力,因此结构比较松散和民主化,党组织运行自由而开放。其中,美国的政党被认为是组织结构最为松散的政党:两大主要政党共和党与民主党被视为是一种为组织和参与竞选而进行的自由结社。两党皆非实行中央集权制,两党虽然都有自上而下的全国委员会、州委员会、县市委员会、基层选区委员会四级组织机构,但它们之间无隶属关系,平时只有一些工作上的联系,全国委员会无权决定地方委员会的人事和事务。两党内部的机构在对内也没有独立的决策权,只是承担组织与协调工作,对于本党的代表、主席及候选人的确定都是由两党的成员投票决定,党内机构无权干预。两党均无明确而固定的长远纲领,只有适应大选需要的临时竞选纲领,而这种竞选纲领主要是考虑民众的价值与需求倾向,以争取更多的选民。在党员管理上极为松散,不需要申请与履行严格的入党手续,任何公民想成为两党党员,只要在选民登记时声明并登记一下就行;党员与党的组织机构没有组织上的关系,也不需要交纳党费,更没有对党员思想与行为的纪律约束,(点击此处阅读下一页)

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