于文豪 吕富生:何为滥用政府信息公开申请权

——以既有裁判文书为对象的分析
选择字号:   本文共阅读 222 次 更新时间:2018-10-20 00:52:11

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于文豪   吕富生  

   摘要:  尽管我国现行法律规范中尚无“滥用政府信息公开申请权”相关概念的表述,但法院判决已有涉及。法院在解决何为滥用政府信息公开申请权的问题上,虽未给出严格、精准的定义,但间接提出了认定该行为的相关考量特征。但是,这些特征还只是界定该行为的充分不必要条件。判断“滥用政府信息公开申请权”的行为是否成立,可以从主观目的、客观行为、损害后果和因果关系四个构成要件综合考虑。

   关键词:  政府信息公开;政府信息公开申请权;滥用申请权;陆红霞案

  

一、问题的提出

  

   《最高人民法院公报》2015年第11期刊载的“陆红霞与南通市发展和改革委员会政府信息公开案”(下称“陆红霞案”)普遍性地提出了“滥用政府信息公开申请权”(下称滥用申请权)的司法规制问题。然而,在规制此类非正常的政府信息公开申请时,无论行政机关还是法院,均面临法律规范依据缺乏的困境。《政府信息公开条例》(下称《条例》)并无滥用申请权这一概念或相关内容的表述。国务院法制办公室2017年6月6日公布的《中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)亦未给滥用申请权的认定提供指引。而行政与司法实践中涉及滥用申请权的事案居多不下。如何判断某种申请行为构成权利滥用,行政机关和法院并未形成稳定明确的标准,学者们的关注点也颇为分散。站在公众的立场上,规制滥用申请权又面临可能限制知情权的质疑。基于此,厘清滥用申请权的判断标准,是应对该问题的首要前提。

   本文着眼于滥用申请权这一现象及其背后的认识偏差,梳理我国法院就滥用申请权案件作出的裁判,考察司法审查中界定该行为的思路,探究法院在把握滥用申请权的考量因素上反映出来的困惑与争议。在既有研究成果的基础上,尝试提出认定滥用申请权的思考框架。

  

二、既有裁判对滥用申请权的判断标准

  

   我们在中国裁判文书网上以“滥用政府信息公开申请权”为关键词进行检索,自该网中可检索到的最早相关案件2014年7月8日“陈光荣、胡新期、陈光强、陈思华与株洲县人民政府信息公开案”。至2017年3月1日止,相关记录共检索到109条。通过对这些案例的仔细研读,除去重复案例、关联申请人案例和其他不相关案例后,共选取其中18个典型案例作为分析对象。

表1 滥用申请权的18个案例

  

   通览上述案例可以发现,在以“陆红霞案”为代表的政府信息公开案件中,通常讷于说理的法院均撰写了篇幅颇为可观的裁判文书,其中对滥用申请权的行为特征作出归纳。总体来说,法院的判断基于以下考量因素:

   第一,申请次数多且频繁。在上述案例中,申请人提出的信息公开申请少则十几次,多则数百乃至数千次,申请次数超过100次的就有5件。在“包权弟案”中,包权弟一人提起各类信息公开申请共4634项,俨然“职业申请人”,法官认为其“无理无谓地浪费大量的行政、司法资源”[1]。有的申请人频繁提出申请,如在“徐俱华案”中,徐俱华在2015年5月1日至12月31日间,分别向6家单位提出各类信息公开申请1601次,平均每月200余起。[2]还有的申请人一天之内向同一机关一次性提起十多次申请。[3]

   第二,申请内容重复,或者申请已经知晓的信息。有时,申请人基于同一事由向同一机关或不同机关分别提出相同或类似申请。如在“曹胡萍案”中,法院指出,原告以“被传唤”这一事由在2014年11月7日一天内“向崇川公安分局提出了11次申请”。[4]有的是家庭成员分别提出内容相同或相似的重复申请,一方已知晓该信息,家庭其他成员仍执意提出申请。如在“佘恩如案”中,佘恩如申请的涉案信息与其妻纪爱美曾经申请的信息内容一致,被告国土资源局之前就同一信息已向其妻作出答复,并告知不再重复答复,且从佘恩如夫妇的政府信息公开申请表来看,两次申请填写的联系电话和地址均相同。法院就此认为,佘恩如作为纪爱美之夫,对申请涉案信息和被申请机构的答复应当明知,因而属于滥用申请权。[5]

   第三,“不辨主体随意申请”,或者“申请明知不为政府信息范畴的信息”。在一些案件中,法院认为原告的申请行为具有随意性。如在“袁同华案”中,法院指出:“被告已经向南京国土资源局化学工业园区分局提出政府信息公开申请并获取了相关政府信息,却仍就该信息向非制作或保存机关的六合区政府进行申请。”[6]在“张亮案”中,法院指出,张亮与其妻曹胡萍以生活需要为由,对于明知不属于政府信息范畴的信息,如咨询类信息、举报投诉类信息和不客观存在的信息,甚至是只需互联网简单检索便可查询到的法律法规,都相继提出申请。[7]

   第四,申请文书中记载有侮辱、诽谤、中伤等内容。如在“徐俱华案”中,法院在事实认定部分提到,原告要求瑞安市锦湖街道办事处公开“2013年4月1日至10月30日林朝进到任时花费公款去KTV包间特殊服务多少次”,“2013年4月1日至10月30日张震宇到任时花费公款吃喝多少详细情况”,要求瑞枫公路改建工程建设指挥部公开“2009年3月17日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋共雇佣了多少黑保安、2009年3月12日瑞枫公路指挥部强拆申请人房屋当天共有几名领导接受性服务”等信息,其申请表载明所需信息的用途为“落实中央关于打老虎、拍苍蝇的重要指示”等。法院认为:“原告徐俱华的这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道。”[8]

   第五,申请公开的内容“包罗万象”。在“胡亚芬案”中,法院认为原告胡亚芬提出的87次信息公开申请的内容“包罗万象,既有要求政府部门公开已主动公开的政策、文件,又有要求政府部门公开历年来保障性安居工程的项目、项目所在地、所有套数、已申购审批销售套数、剩余套数;既有要求公开小区监控探头的安装情况,又有要求公开政府在京工作人员的考勤记录”。法院还认为,其申请内容多为咨询性质的提问,有的甚至是要求政府工作人员为其出具案外人抢夺其手机的证言。[9]在“徐后凤案”中,法院同样认为原告要求公开的信息“包罗万象”,包括打印机数量、品牌、型号,市区道路更名及长宽度,学校原址具体位置,强拆请示人的姓名与职务,行政工作人员受贿及发生男女关系次数等信息。[10]

   第六,申请主体呈现群体化特征。在申请政府信息公开的场合,涉嫌权利滥用的主体之间可能关系密切,法院在界定滥用行为时,也往往将关联申请人的申请行为作为判断因素之一。如,在“陆红霞案”中,法官将陆红霞的父亲陆富国和伯母张兰的申请行为一并评价。[11]在“李红案”中,法官将李红兄妹5人的申请次数累加。[12]而当法院面对涉及集体拆迁的案件压力时,还有将主体范围扩大到了同村村民的趋势。这一现象在最高院的一个再审案件中也得到了体现。[13]

   第七,申请目的与《条例》不符。如在“李红案”中,法院认为,李红及其兄妹5人申请政府信息和提起诉讼的目的在于向政府施压,是为了引起政府对其拆迁补偿安置问题的重视和解决,而不是为了生产、生活和科研的需要。[14]在“胡亚芬”案中,法院基于胡亚芬就限价房事宜提出的申请,目的不在于获取政府信息本身,而是为了满足其限价房利益,因而认为其申请明显背离《条例》旨意,属于申请权利的滥用。[15]

   第八,申请人“恣意”穷尽救济程序。关于政府信息公开答复的性质,司法实践中通常认为其属于具体行政行为。[16]由此,申请人为向政府“施压”,为提出其他利益主张提供制度“入口”,不论其所申请的内容是否为政府信息,也不论政府是否已经支持其获取和知悉信息的主张,往往在申请信息公开后,会再提起行政复议和行政诉讼。如在“李帮君案”中,法院认定的事实表明:“再审申请人因对处理信访事项的行为不服,申请行政复议,提起行政诉讼,并经司法程序处理终结。继而又以申请政府信息公开形式要求公安部公开其支撑行政复议不予受理决定的依据,试图以政府信息公开的名义再度启动已告终结的纠纷处理程序,在公安部作出信息公开答复后,其又提起多起行政诉讼案件,为的是达到扩大影响、反映信访诉求的目的。”[17]

  

三、对滥用申请权既有判断标准的批判性分析


   在梳理上述案件后,我们获得的一个深刻印象是,法院通过各种元素的展示和价值的宣示来努力使人信服:滥用申请权是不能被支持的。但同样令人印象深刻的是,法院的说理方式乃至言辞修辞大都相同,这在“陆红霞案”之后尤其明显,或许是《公报》案例影响的结果。然而,生活事实千差万别,每个案件情节殊异,而法院不约而同般考量的这些因素是否合理?是否有所缺失?又是否存在“不当联结”的情形?进而要思考的是,在界定滥用申请权时,法院是否提炼出了足够规范的判断标准,特别是滥用行为的构成要件?

   实际上,如前文所展示的,既有裁判并没有对滥用申请权提出确切的规范框架,亦未指明其构成要件,均是结合具体案情,陈述界定该行为的考量要素。对于这种裁判思路,有学者认为:“于司法应对此类问题尚处初探之际,这是一种开放的、经验的、试错的姿态,是值得肯定的。”[18]在充分肯定法院努力的同时,我们也应认识到,一方面,滥用申请权的行为具有上文所述的若干特征,但具备这些特征的行为不一定构成滥用,而只是构成滥用的非必要条件;另一方面,因具体案情的不同,法院的认识呈现碎片化、零散状,说理也有模糊与不充分之处,有必要校正和提炼。

   (一)法院认定标准的不统一

   标准不统一的现象不仅存在于不同地区不同层级的法院之间,甚至同一法院先后裁判的案件中,对滥用行为的考量标准也不一致,并且表现出降低考量标准、扩大滥用行为范围的趋势。表2摘录的“本院认为”部分和载明的相关事实,均来自江苏省南通市港闸区人民法院三年来的四份行政裁定书。

   表2:同一法院四份行政裁定书对滥用行为的认定

对比四份裁定书可以发现,该法院三年间认定滥用行为的考察因素逐渐增多,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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