秦前红 刘怡达:国家监察体制改革背景下人民法院监察制度述要

选择字号:   本文共阅读 295 次 更新时间:2018-10-17 12:52:30

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秦前红 (进入专栏)   刘怡达  

   【摘要】 人民法院监察制度是行政监察制度变迁的产物,内部执纪者是其部门属性,维持审判自律是其制度功能。受国家监察体制改革的影响,人民法院监察部门虽未转隶至监察委员会,但法官的多源监督格局却由此发生改变,继而致使人民法院监察制度的功能空间变得模糊,尤其体现为内部违纪责任追究的外部化,以及内部纪律规则制定的外部化。鉴于人民法院监察制度的功能乃是国家监察体制无法替代的,因此在继续保留人民法院监察部门的同时,尚需理顺人民法院监察制度与国家监察体制的关系,并实现二者在运作过程中的协调衔接,以此完善人民法院监察制度。

   【中文关键词】 国家监察体制改革;人民法院监察制度;审判自律;制度完善

  

一、引言:未转隶的人民法院监察部门

  

   机构与职能的整合是国家监察体制改革的主要思路,即将行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量整合至新设立的监察委员会。可以说在改革试点工作中,相关机构、职能和人员的转隶当为改革最为注目之处。尤其是检察机关部分职能的整合,甚至还引起了检察权和监察权法律性质重新定位的讨论。其实在此次改革试点之初,便有不少关于机构与职能转隶的探讨与设想,比如政府审计部门及审计职能是否需要转隶至监察委员会{1};以及在行政监察机构和职能整合至监察委员会之后,政府内部是否尚需保留以效能监察和执法监察为主要内容的行政监察职能等{2}。即便是改革试点工作不断推进以致于在全国各地铺开,相关的讨论亦未因此而终结。不过,无论是改革者所确定的改革方案,亦或是既有的学术讨论,皆在相当程度上忽略了人民法院监察部门及人民法院监察职能的存在,这集中表现为同具监察属性及反腐职能的人民法院监察部门却未转隶至监察委员会。

   当然,上述现象的背后不乏诸多有意或无意为之的原委,但由此而生的问题无疑值得人们思考:例如,面临监察范围全面覆盖的监察委员会,人民法院监察部门是否还有自身独有的作用发挥空间?若已无作用发挥空间,那么为何仍需在人民法院内部保留此部门?若尚有作用发挥空间,那么此一空间究竟有几何,以及人民法院监察部门如何在该空间内发挥预期的功能?此外,其实早在国家监察体制改革之前,人民法院监察部门便已经历过一次被撤销的“风险”,即在党的纪律检查体制改革过程中,中共中央办公厅于2014年12月印发了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》,要求各级党的纪委采取单独派驻和归口派驻的方式设置派驻纪律检查机构,并撤销驻机关的内设纪检监察机构。由此人民法院监察部门便在撤销之列,但考虑到司法机关情况特殊,中央纪委原则上同意人民法院、人民检察院保留各自的监察部门{3}。

  

二、人民法院监察的产生背景、部门属性和制度功能

  

   相较于既已转隶至监察委员会的行政监察部门而言,人们对人民法院监察部门或许有些陌生,但人民法院监察部门与行政监察部门其实既有关联亦不乏差别:关联表现为二者皆系各自内部的政纪监督部门,因此在制度运作和功能层面具有很大程度的共通性,同时,人民法院监察制度的产生亦可视为行政监察制度变迁的结果。差别则表现为,由于二者分别置于审判机关及行政机关之内,监督对象分别为行使审判权的法官及行使行政权的行政官员,故而为其所设的监察制度在制度功能和运作规律上亦难免有所不同。

   (一)行政监察的制度变迁与人民法院监察制度的产生

   我国人民法院监察制度的历史要远晚于行政监察制度,但人民法院监察制度的建立却与行政监察的制度变迁有着颇为密切的关联。在中华人民共和国成立伊始,我们国家即已建立由监察机关司职政纪监督的制度。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条的规定,在县市以上各级人民政府内设立人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员。据此规定,政务院及地方各级人民政府相继设立了人民监察委员会。显然此时的监察制度名义上来看应为行政监察制度,“人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的,与检察署不同”。这也是当时把监察委员会列在政务院之下,而非直接隶属于中央人民政府委员会的原因{4}。但在现实中,当时的监察委员会实际上的监督对象却可及于包括审判机关、检察机关在内的一切国家机关及其工作人员。例如,根据1950年10月颁布的《政务院人民监察委员会试行组织条例》第2条的规定,政务院监察委员会的监察对象为全国各级国家机关和各种公务人员。在此种意义上而言,当时名义上的行政监察制度实际是国家监察制度。

   至第一届全国人大第一次会议于1954年9月通过《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》后,政务院据此改为国务院,政务院人民监察委员会亦相应地改为监察部。自此之后直至监察部于1959年4月被撤销,监察部不再如政务院人民监察委员会那样具有国家监察的属性,其监督对象更多为行政机关及其工作人员。尤其是根据1955年11月颁布的《监察部组织简则》第2条的规定,审判机关、检察机关等非行政机关已不再是行政监察部门的监督对象,其中,监察部的监督对象限于国务院各部门、地方各级行政机关、国营企业、公私合营企业、合作社。此后,自监察部于1986年11月恢复设立,至当前国家监察体制改革的展开,监察部自始保持着行政监察部门的属性。

   经由以上梳理可见,我国行政监察制度实际上经历了由“国家监察”到“行政监察”的制度变迁。此种制度变迁虽然使得制度得以“名副其实”,并符合行政监察的制度逻辑,但却致使非行政机关性质的审判机关和检察机关遗漏在政纪监督之外;换言之,对人民法院和法官的政纪监督在某种意义上出现了所谓的“监督真空”。然而,为了使人民法院和法官依法行使审判权,必要的政纪监督其实是不可或缺的,因为若在人民法院系统内部缺失专司违纪案件查处的部门,无疑会严重影响人民法院的廉政建设。基于此种考量,“为了保证人民法院工作人员严格履行自己的职责,保障国家法律、政策的正确贯彻实施,最高人民法院党组研究决定,在全国人民法院系统,设立人民法院内部的监察机构。”{5}

   最高人民法院、国家机构编制委员会于1989年7月联合发布《关于设立各级人民法院监察机构的通知》,“决定在最高人民法院设立监察室,地方各级人民法院亦相应设立监察机构。监察室作为法院的内设机构与纪检组一套班子,两块牌子。”随后,最高人民法院于1989年8月颁布《关于建立法院系统监察机构若干问题的暂行规定》,就人民法院监察部门的性质、监察对象、主要任务和职权、领导体制、设置和编制等问题作了较为具体的规定。同时,为使人民法院监察部门的政纪监督工作有章可循,最高人民法院又于1990年3月印发了《人民法院监察工作暂行规定》和《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》等规范性文件。为进一步完善人民法院内部监督机制,推进人民法院监察工作的深入发展,最高人民法院于2008年6月印发《人民法院监察工作条例》,就人民法院监察部门和监察人员、监察部门的职责和权限、监察程序等事项进行了较为详细的规定,上述《人民法院监察工作暂行规定》则随之被废止。2013年1月,最高人民法院对《人民法院监察工作条例》进行了修订。根据修订后的《人民法院监察工作条例》的相关规定,人民法院监察部门是法院内部行使监察职能的专门机构,最高人民法院和各地高级人民法院设立监察局,各地中级人民法院设立监察处,各基层人民法院则设立监察科或监察员。

   根据《人民法院监察工作条例》的相关规定,人民法院监察部门的职权较为广泛,比如有权检查人民法院及其法官遵守和执行法律法规的情况,受理对人民法院及其法官违纪违法行为的检举控告,调查处理人民法院及其法官的违法行为等。此外,与行政监察部门的“两指”措施类似,人民法院监察部门经上一级人民法院监察部门批准,亦可责令涉嫌违纪的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明。不过,人民法院监察部门并不能对违纪人员直接给予纪律处分,因为根据《人民法院监察工作条例》第33条的规定,在给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分之时,人民法院监察部门仅是提出处分意见的主体,尚待本院院长或者院长办公会议批准之后,方可以人民法院的名义下达相应的纪律处分决定。再者,对于撤职、开除的处分,还需提请同级人大或其常委会罢免、免职或撤销职务后,才能够执行处分决定。

   (二)内部执纪者:人民法院监察部门的属性

   如上所述,人民法院监察部门与行政监察部门皆以政纪监督为主要职责,故二者在较多层面上具有相当的相似性和共通性。不过,二者的区别亦是显而易见的:人民法院监察部门置于人民法院内部,监督人民法院及其法官行使审判权,除执行国家法律之外,主要执行的是人民法院内部的纪律规则;而行政监察部门则置于人民政府内部,监督人民政府及行政官员行使行政权,除执行国家法律之外,还要执行人民政府内部的纪律规则。立基于此,人民法院监察部门的属性主要有二:

   其一,人民法院监察部门作为人民法院内部司职政纪监督的机构,其执行的大多是人民法院内部的纪律规则。诸如《人民法院工作人员处分条例》《法官行为规范》和《人民法院落实〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉的实施办法》等人民法院内部的纪律规则,可通俗地将其称之为所谓的“家法”,而人民法院监察部门便是执行此类“家法”的主要机构。例如,《法官行为规范》第90条规定:“各级人民法院要严格要求并督促本院法官遵守本规范,具体由各级法院的政治部门和纪检监察部门负责”。再如,根据最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的规定,若需要追究法官的违法审判责任,则需由人民法院监察部门对法官是否存在违法审判行为进行调查;对于应当给予纪律处分的,则需由纪检监察部门具体办理。不过,此类内部纪律规则并非严格意义上的法律,亦不能涵盖在司法解释的范围之内。对此,有论者将其称之为“司法法规”,并认为其是为了保证司法机关对司法行政事务进行有效管理{6}。因为《中华人民共和国法官法》当中与法官惩戒制度有关的规定相对较少,而通过一定的纪律规则来约束法官的行为却是相当必要的,以致于与之相关的规定多散见于法律以外的规范性文件当中。当然,所有关于法官纪律的事项皆由国家法律来规定无疑是既无必要亦无可能的。此外,人民法院监察部门虽置于人民法院内部,但其却是人民法院其他职能(业务)部门的监督者,因为根据《人民法院监察工作条例》关于监察部门职责的规定,各级人民法院监察部门皆可对本院各部门及其法官和其他工作人员实施监察。

其二,人民法院监察部门与行政监察部门既有关联亦不乏诸多区别。如上所述,二者的关联主要是缘于其皆为政纪监督机构,因而在部门职权、组织结构、机构设置等方面自然具有相似性和共通性。例如,《人民法院监察工作条例》其实即为参照《中华人民共和国行政监察法》的内容和体例来制订的[1]。同时在人民法院监察工作的具体实践中,人民法院监察部门也比较普遍地参照行政监察部门制定的规范性文件来开展工作[2]。即便如此,二者的区别同样显而易见:比如在制定《中华人民共和国行政监察法》的过程中,草案修改稿第47条其实有规定,国家机关根据工作需要在内部设立的监察机构参照本法来执行。但在全国人大常委会审议过程中,有的委员提出国家机关包括审判机关、检察机关,它们在内部设立的纪律监督机构和本法的监察机构和监察工作是不同的,不宜在《中华人民共和国行政监察法》中规定。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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