仇叶 贺雪峰:泛福利化:农村低保制度的政策目标偏移及其解释

选择字号:   本文共阅读 489 次 更新时间:2018-10-14 20:11:32

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仇叶   贺雪峰 (进入专栏)  

  

   摘要:社会保障资源的合理配置是国家再分配能力的重要体现。当前,农村低保制度的实践,出现国家不断增加公共资源投入而农民的福利状态、基层的社会秩序并未同步改善的悖论。低保制度的泛福利化是理解这一制度悖论的关键。以福利扩散和福利捆绑为特征的泛福利化,使低保制度背离底线救助的制度定位,造成低保指标在基层分配的困境,影响社会保障体系的良性运转,更使社会公平的价值目标遭受巨大冲击。国家再分配能力的增强,有赖于社会保障资源的持续增加,但更需要进行制度建设以合理配置资源。具体而言,农村的社会保障体系要逐渐从过分倚重低保制度的单轨道运行,走向分工明确、多轨道运行的综合性保障制度,即一方面恢复低保的底线救助属性,另一方面完善专项救助制度,促成社会保障体系的均衡发展。

  

一、问题的提出

  

   党的十六大以来,国家高度重视社会保障制度建设,不仅明确提出要建立健全覆盖城乡居民、人人共享的社会保障体系,而且将其提高到作为维护“社会稳定和国家长治久安重要保证”的政治高度。社会保障从根本上来说是一项由国家主导的对国民收入进行再分配的制度安排,它触及社会内部实质性的利益调整与再分配,是国家运用公权力进行政治管理以维护社会公平与稳定的重要手段。[1]因此,社会保障制度设置的合理与否,关乎一国的社会秩序与公平公正,影响社会认同与国家合法性的建构,是国家再分配能力的集中体现。在我国,长期的城乡二元体制导致农村社会保障体系的建立相对滞后,农村低保是当前农村居民享有的最为基础性的社会保障制度。它的目标不仅在于为农村居民提供基本生活保障,更需要在救助农民的过程中塑造社会正义和建构社会秩序,这对于维持农村社会稳定和增强农民对国家政权的认同具有重要意义。

   与制度目标不同的是,低保制度在实践中出现国家不断增加资源输入而农民的福利状态、农村的社会秩序并没有同步改善的悖论。农村普遍出现了低保政策的走样,并因资源的不公平分配引发了诸多矛盾,甚至造成干群激烈冲突、集体上访等严重的社会问题。[2]可见,农村低保制度不但没有转化为国家建构社会秩序、增强社会认同的政治效益,反而成为基层治理中的矛盾焦点,对农民的国家认同产生了破坏性的影响。因而,研究农村低保问题既关乎农村社会的稳定,更关乎公共的社会保障资源能否有效转化为政治效益的国家能力建设问题。

   既有研究多从治理技术的角度对低保制度的目标偏移展开解释:一是强调政府内部“委托-代理”的治理关系,将基层代理人的制度执行偏差与权力寻租视为问题的主要原因;[3]二是强调制度程序的不完善,从低保评定的一般要件出发,在瞄准依据、对象识别方法、监督制度三个层面反思低保制度存在的制度漏洞。[4]不可否认,治理技术的视角有一定的解释力,但并非农村低保制度出现实践困境的根本原因,理由在于:第一,在现实层面治理技术无法解释何以当前国家对农村低保的制度建设、执行监督都趋于完善[5],但低保制度的实践困境不仅没有缓解反而愈演愈烈。第二,更为关键的是,治理技术视角忽略了低保制度的政治价值属性。低保是一项以国家公权力为依托的利益协调的制度安排,不仅有明确的政治目的与伦理倾向,而且涉及到深层次的利益分配。治理技术是实现分配的手段,未根本触及到分配给谁、分配多少的这些根本性的价值与利益问题,有将问题技术化与碎片化之嫌,缺乏更实质的分析。

   对农村低保制度的研究需要回归其政治属性,将其视为一项国家为了实现特定政策目标,对公民的利益与权责关系进行调整的再分配制度。基于制度规范的分析与广泛的实践调研[6],本文试图回答以下三个问题:第一,低保制度的设定目的,即考察低保制度的根本政治价值目标与运行规范;第二,农村低保的制度实践出现了怎么样的偏差,即考察公共保障资源无法转换为政治效益的根本原因;第三;农村低保制度将走向何处,即寻找社会保障资源转化为政治效益的有效途径,为国家政策的调整提供基础。

  

二、底线救助:农村低保的制度价值定位

  

   蒂特马斯指出:“在社会福利体系之内,人们无法逃避各种价值选择”,必须要回答“是什么”与“应该是什么”的问题。[7]对低保制度而言,把握它的制度性质要从两方面人手:第一,低保制度保障特定的权利类型,再分配是以平衡公民的权利与义务关系为根本的制度目标;第二,低保制度是社会保障体系的构成部分,必须服从国家整体社会保障体系的建构与再分配能力的提升。

  

   (一)底线公平:低保制度的价值规范

  

   农村低保制度是一项底线型的救助制度,它以“底线公平”为根本价值准则。这是国家赋予农村低保的制度定位,也是低保制度配置社会保障资源与社会权责关系的基本依据。

   首先,我国明确规定农村低保是一项为低收入群体提供基本生活保障的救济制度,它保障的是农民的基本生存权。在现代国家,生存权被视为基本人权,是农民享有的最为基础与绝对的权利。在这个层次,低保制度的公平价值必然具有底线性,底线强调国家对农民生存权进行保障有绝对的义务。[8]但底线公平的内涵远不止于此,它同样是一个限定性条件,即低保制度对农民的救助不是无限的,必须以基本生存权为界。首先,贫困人口享有的权利依赖于国家对国民财富的再分配。再分配的制度属性决定,低保制度以低收人群体为直接对象,但涉及到全社会成员的利益调整,对低保户的公平必须受到整体社会公平的制约,一旦超出生存权的限度就会造成对其他社会成员的过分剥夺,影响社会整体公平。其次,现代社会将个体自立视为重要的权利内容。[9]生存权之上,个体必须为自己的行为负责,国家的干预是对个体自由与尊严的侵害。因而,低保制度的救助只能是对个人无法实现生存时的补充手段,而非替代,其同样以生存权为界,遵循底线原则。可见,基本生存权的特殊性既决定了低保制度救助的绝对义务,也同样设定了救助的边界,公平的绝对性与限定性共同构成“底线公平”的内涵。

   其次,我国的社会保障制度是一个多层次的系统,农村低保作为其中的子系统必须要与其他保障制度相协调,服从我国整体的再分配能力建设。具体而言,我国的社会保障主要由社会福利、社会保险、社会救助三者组成,社会救助又分为专项救助和低保制度。农村低保制度位于整个社会保障体系的“网底”,具有兜底性质。低保制度的底线公平既表明其在整个保障体系中保障的水平是最低的,同时也是重要的制度边界,即底线以下为低保制度保障的范围,底线以上的福利资源由其他制度予以保障,各个制度分工不同,各司其职。更为重要的是,由于社会保障子系统之间有一定的相关性,任何制度破坏自身的边界都会影响其他制度的有效运行。对低保制度而言,如果超过底线原则,会造成大量公民试图从具有付费性质的社会保险中退出进入到救济制度,并引发普通农民的不满,对社会福利水平的提升造成过大压力。社会保障制度的体系性决定了低保制度必须服从自身的制度方向,否则将引发整个保障体系的混乱,对国家的再分配能力产生不良影响。

  

   (二)底线人群:低保制度的保障对象

  

   低保制度的运行规则以底线公平为价值依据,而其首先要解决的一个基本问题是即谁将得到救助。“底线群体”是低保制度保障的唯一目标对象,也决定了低保制度的救助范围。

   农村低保制度将全体农民作为潜在的保障对象,但它并非普惠型的公共福利,而是有选择性地针对特定群体,将保障对象规定为“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准,主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”,即只有当个体通过自己的努力无法达到最低生活标准,成为底线人群时才有享受社会救助的资格。最低生活保障线由于各地区的经济水平不同呈现出显著差异,但无论高低,低保制度的保障对象相对固定,总是处于保障线以下的贫困人口,其对底线以上的群体并不承担责任。同时,对底线人群的界定决定了低保制度在保障对象上的独立意义,以区别其他社会保障制度,防止制度交叉造成保障对象的混乱。正如有些学者指出的,“既不能把其他社会保障所应解决困难的对象都纳入最低生活保障对象,也不能把其他社会保障制度没有入围的有困难的对象遗漏掉”[10]。

   以底线人群作为目标对象,是低保制度“底线公平”的必然要求。只有将保障范围锁定在底线人群,才能使有限的资源被最大效率地使用,并将资源限定在维持农民基本生存权利的限度上,从而将救助给予“有需要”和“最需要”的人。相反,一旦保障对象超过了底线人群,受惠者过多,要么稀释了最有需求者的救助资源,要么必须增加最低生活保障金的费用,加大再分配的力度。显然,前者破坏了底线群体的绝对生存权,后者则导致其他社会群体承担过多的救助责任,违背底线公平原则。

  

   (三)底线标准:低保制度保障程度

  

   救济标准是对保障程度的限定,决定了贫困群体享受什么样的保障才是合理的。农村低保制度的救助水平遵循“底线标准”,即以保障最低生活标准为界限。

   《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》明确规定,农村低保的救助标准“按照能够维持当地农村居民全年基本生活所需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”,以保障农民的基本生活。“底线标准”不是绝对的最低水平,而是在保证农民基本生存需求的基础上,根据当地经济水平与农民普遍拥有的消费需求为标准而测定。随着国家发展水平的提高,最低生活保障线也应适度提升。但是,无论社会保障线是否发生变化,低保的救助力度仍然遵循底线原则,以“补偿性”为自身的救助特征,即“按标补差”,仅补偿受救助者的收入不足保障线的部分。此外,为了与社会保障体系相协调,最低保障线不应超过社会保险的保障水平,要体现出付费与非付费的区别。同时,各个社会保障制度间也要避免重复保障使低保户的综合补助水平超过最低生活保障线。

   底线标准并非出于对贫困人口的苛责。以生存权为保障界限不仅是指范围上只救助低于最低生活保障线的贫困人群,而且也必然要求对每个农民的救助力度不越过“生存权”保障的范围。救助标准过高,不仅侵害其他纳税人的财产权利,而且对低保边缘户是极大的不公平。同时,过高的救助反而带来社会保障效率的低下,很容易催生出受救助者的福利依赖。对边缘群体而言,他们也会丧失劳动的动力自愿成为被救助的低收入群体,这既增加了国家负担也降低了社会活力。同时,底线标准尤其对维持社会保障体系的内部平衡具有重要的意义,上文已有提及此处不再赘述。

   综上所述,农村低保制度是底线型的社会保障制度,其底线原则既是一种刚性,也是一种限定性,强调所有人享有救助权利,但只有真正的需求者才能够获得;强调对弱势群体的基本生活保障但应该适度补助。从根本而言,底线原则是低保制度必须遵守的原则,它既维系着利益再分配的平衡以及公民权利和义务关系的平衡,即“底线群体”的绝对生存权利与底线外群体的权利和义务的价值均衡;也构成了低保制度的制度边界,是国家建构完整社会保障体系,维持体系有效运转的必要条件。


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文章来源:《政治学研究》2017年第3期

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