刘守英 王瑞民:中国台湾地区的两种土地征收与借鉴

选择字号:   本文共阅读 432 次 更新时间:2017-08-19 08:33:18

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刘守英 (进入专栏)   王瑞民  

   本文来源于《国务院发展研究中心调查研究报告》第34号(总4719号)。

  

   在我国台湾地区,一般征收限于公益事业,采取以土地市场价为基础的公告土地现值补偿,特别设置了必要的前置程序与例外情形下的后续程序,以充分保障被征收人的土地权利;区段征收则用于实施特定的经济政策,本质是台湾当局与民众合作开发土地,核心为抵价地补偿。一般征收便于直接有效率地取得公共设施用地,但是成本较高;区段征收后土地分配不受原位次的影响,利于整体开发,负担也较小。建议在我国土地征收制度改革中,一般征收与区段征收并用,根据不同用途和不同区段实行不同的征收方式。改变按原用途补偿的做法,建立以公告价为基础的一般征收补偿体系,并制定区段征收实施办法。

   在我国台湾地区,土地征收是台湾当局兴办公益事业而强制取得私人土地的重要手段之一。根据土地开发目的的不同,土地征收又分为一般征收和区段征收两类。一般征收即通常意义上的土地征收,限于公益事业,区段征收则用于实施特定的经济政策。

  

一、一般征收

  

   (一)征收范围

   由于一般征收牵涉面广,台湾地区慎之又慎,严格遵循“公共利益”原则,且必须是经过充分讨论的重大公共利益,以避免过度侵害被征收人的财产权利。具体来讲,台湾地区将一般征收的范围限定在兴办“国防”、交通、公用、水利、公共卫生及环境保护等10类公共事业。

   一般征收主要针对土地所有权进行,但征收后附着在土地上的地上权、抵押权、租赁权等其他权利也随之消失,土地改良物一并征收。特别值得注意的是,大众捷运系统等交通设施的建设只需要穿越土地上空或地下,根据土地征收的必要性原则,并不需要征收土地所有权。用地机构可通过协商的方式取得地上权,如无法协商一致,方可通过征收方式取得。此外,古迹、现有公共事业用地、耕地等土地应尽量避免征收。

   (二)征收补偿

   征收补偿是土地征收的核心问题,地价查估则是征收补偿的基础。

   台湾的地价查估包括规定地价与公告土地现值两项。规定地价主要作为征收土地增值税的依据,台湾当局按照程序规定每宗土地的地价,每三年(必要时可延长)调整一次,称为重新规定地价。公告土地现值的调整则更为灵活,直辖市或市(县)当局在充分调查的基础上,综合考虑土地用途管制、交通、自然条件、公共设施及发展趋势等因素,编制地价区段图并估计相应的地价,于每年年初进行公告,作为土地流转、交易的参考。土地征收时,按照当期的公告土地现值进行补偿。一般来讲,公告土地现值已十分接近土地正常交易价格。

   征收时除了对土地所有权进行补偿外,还应根据实际情形补偿土地改良物(建筑改良物与农作物改良物)、土地改良费用、合法营业损失以及迁移费等。

   (三)征收程序

   一般征收需严格按照法律规定的程序进行,除了征收申请、审议核准、公告、执行等通用程序,还特别设置了必要的前置程序与例外情形下的后续程序,以充分保障被征收人的土地权利。

   前置程序包括勘选用地、举行公听会、地籍调查、协议价购与土地改良物查估等。勘选用地应以损失最小为原则,且应尽量避免耕地。用地机构或个人在申报征收计划前应举办公听会,听取土地权利人的相关意见,以促进决策透明化。除了“国防”、交通、水利、公共卫生及环保事业外,用地机构或个人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地所有权,未达成一致方可申请征收。由于协议价格不得低于土地征收补偿,用地机构或个人倾向于以征收价格取得,协议价购程序往往流于形式,并无实际作用。

   土地征收后如未按照征收计划在规定期限内开发,或原本不在征收范围内的土地因征收而无法利用,则启动撤销征收、剩余土地一并征收以及收回权等后续程序。撤销征收的情形主要包括工程变更、都市计划规定以市地重划等其他方式开发或因情况变化而导致被征收土地闲置等。土地被征收后如导致剩余部分土地面积过小或细碎化而无法有效利用,则将剩余土地一并征收。被征收的土地如未在规定期限内开发,原土地权利人可按征收补偿价收回被征收的土地,设置收回权的目的在于防止进行不必要的征收或拖延公共设施的建设。

   (四)一般征收规模

   截至2013年底,台湾地区共一般征收377337宗、37981.06公顷土地(表1),每宗平均0.1公顷。其中,征收面积最大的是交通事业,共征收20265.91公顷,占比53.36%;其次是水利事业,共征收6664.25公顷,占比17.55%。


二、区段征收


   一般征收会带来较为沉重的财政负担,除公益事业所必须的土地征收,台湾地区采取区段征收方式。

   区段征收的理念源于孙中山“地尽其利,地利共享”的平均地权思想,为防止私人垄断土地,由地方当局在开始建设之前,照价收买建设区内的全部土地。

   根据补偿方式的不同,区段征收的发展可分为“传统区段征收”和“抵价地式区段征收”两个时期。

   (一)传统区段征收:涨价归公

   1954年,台湾当局颁布《实施都市平均地权条例》,将区段征收作为其重要的城市土地政策之一,直辖市或县市当局根据都市发展建设需要,可选择适当地区施行区段征收。区段征收的土地可分宗放领给原土地权利人,并限制每户面积以3公亩为限,旨在消除大地主,保障小地主权益。20世纪60年代,台湾经济起飞,城市化加速,大量人口涌入城市,台湾当局希望以区段征收的方式为其提供廉价住宅。但由于区段征收补偿标准偏低,土地所有权人无法以补偿价格买回3公亩土地。例如,1973年完成的基隆安乐小区征收案,总面积62公顷,私有土地占72%,全部土地都用于住宅,台湾当局并未办理分宗标售,原土地所有权人仅能领取补偿,无法购回土地,引发强烈抗争,最后台湾当局将补偿标准提高3倍,并优先配售拆迁户每户50坪,重建住宅,始消除民怨。20世纪70年代,台湾面临一系列政治经济危机,遂实行本土化政策,本土政治精英越来越多地进入决策层,加之外来精英也多已置办产业,不利于大地主的土地政策逐渐瓦解,区段征收制度向保障土地权利人利益的方向演进。1977年,台湾当局修订《实施都市平均地权条例》为《平均地权条例》,放宽土地所有权人的买回权益,规定区段征收土地所有权人得以开发成本,按其原有土地价值比例优先买回,最高面积为10公亩。

   在此期间,区段征收共办理5区,3区为旧市区更新,2区为新小区开发,征收总面积141.3171公顷,土地权利人优先买回10.8473公顷,占征收面积的8%左右(如表2所示),这一比例与大陆地区留地安置的留地比例(5%―10%)比较接近。

   (二)抵价地式的区段征收

   由于传统区段征收在施行过程中遭遇了极大阻力,为促进土地的开发利用及住宅和公共设施用地的取得,台湾当局于1980年出台《区段征收改进要点》(以下称《改进要点》),实现了两大原则上的突破:一是规定区段征收得以土地抵付补偿地价(即所称的抵价地),此举打破了传统以现金补偿的方式;二是放宽原土地所有权人领回土地面积之限制,抵价地面积以区段征收总面积40%为限。《改进要点》的目的在于使原土地所有权人权益能与参加市地重划所获得的权益相接近。

   1986年台湾当局修订《平均地权条例》,并将上述原则性的突破列入立法,土地所有权人可以自行选择领取现金补偿或申领抵价地补偿。抵价地式的区段征收中,抵价地总面积须考虑各地区特性、开发目的、开发总费用、公共设施用地比例、土地使用强度、土地所有权人受益程度及实际发展状况等因素决定。抵价地总面积以征收总面积50%为原则,最低不得少于40%(曾经办过农地重划之土地,最低不得少于45%)。抵价地总面积最低虽为征收总面积的40%,但原土地所有权人实际领回的抵价地面积,可能高于其被征收土地面积的40%,也可能低于40%,并不是每一位都刚好是40%。除领取抵价地补偿以外,区段征收的其余程序与一般征收相同。

   经过《改进要点》的突破和《平均地权条例》的正式修订,区段征收实质上已经变为一种具有强制性、同时又具有合作性的整体开发方式。台湾当局以抵价地作为征收补偿并出售部分土地覆盖公共设施的建设费用,区段征收后原土地权利人领回的土地面积虽有所缩小,但因公共设施完善,土地价值不减反增,生活品质亦有所提升;台湾则无偿取得了公共设施用地与住宅用地,减轻了财政负担。

   截至2013年底,抵价地式区段征收共进行95区,共征收7857.62公顷,平均每区82.71公顷。其中,公有土地1376.11公顷,占比17.51%;私有土地6481.53公顷,占比82.49%。整理后建筑用地面积为4223.27公顷,占比53.75%;公共设施用地3634.26公顷,占比46.25%(表3)。

   回顾台湾区段征收的变迁过程,从“涨价归公”理念下允许土地权利人优先买回一定的土地,到放宽买回面积,再到抵价地补偿,变迁的方向是对土地权利人的利益保障不断加强。土地增值收益的分配,由区段征收开始时的大部分由当局所得,变为由当局与原土地权利人共享。

   (三)区段征收与一般征收的异同

   一般征收和区段征收均是当局主导的、强制性的土地开发利用方式。总体上看,无论是总规模还是宗数,一般征收都比区段征收多,但区段征收项目的平均规模较一般征收要大得多。具体来看,两者主要存在以下异同(如表4所示)。

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本文责编:陈冬冬
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