袁东振:理解拉美主要国家政治制度的变迁

选择字号:   本文共阅读 188 次 更新时间:2018-09-28 07:05:11

进入专题: 拉美国家   政治制度   国家改革   制度能力   庇护主义  

袁东振  

   内容提要:最近几年,拉美一些国家相继出现制度性或体制性危机,再次凸显该地区国家政治制度的脆弱性和缺陷,引发人们对拉美国家政治制度变迁趋势、挑战与出路等问题的深度思考。拉美国家在构建政治制度的道路上艰难探索,从最初普遍复制欧洲经验和移植美国模式,到逐渐结合本国特殊国情,探索政治制度的新模式、新形式和新出路。在民主政治建立、发展和巩固进程中,拉美国家的政治制度趋于成熟、完善、有效、稳定和多样化,制度框架趋于完备,宪政体系日益巩固,政党制度和选举制度趋于成熟,政府制度趋于稳定,制度形式由单一趋于多元,制度建设更加符合本国特殊政情和国情。但拉美国家的政治制度仍面临多重挑战,制度自身有一定程度脆弱性,制度能力相对滞后,制度的可信度不高,一些国家政治体制运转甚至有失灵的风险。拉美国家需要通过进一步改革和创新,破解和消除制度的脆弱性和缺陷,提高制度的效率和执行能力,消除传统政治文化中的负面因素,走出庇护主义和保护主义盛行的历史传统,减少制度性因素对国家发展和对外交往的约束。

   关 键 词:政治制度  国家改革  制度能力  庇护主义

  

  

一、问题的提出

  

   在近一轮民主化进程中,拉丁美洲地区国家建立了清一色民主政治制度。然而巴西、委内瑞拉、巴拉圭、洪都拉斯等国家近年来相继出现制度性或体制性危机,不仅凸显拉美国家政治制度的脆弱性和缺陷,也引发人们对拉美国家政治制度变迁趋势、挑战与出路等问题的深度思考。欧美和拉美学者对拉美国家政治制度做了不少研究,为我们对这一问题的认识提供了重要素材。但由于研究视角和立场的局限,这些研究有难以克服的缺陷。政治制度不仅是一个国家政治发展成熟度的重要标志,也越来越成为不同政治制度国家间交流和交往的显性约束因素。随着中国与拉美国家合作水平全面推升,无论是研究拉美,还是研究中国与拉美的合作,拉美国家政治制度研究都成为不可逾越的课题。本文拟在借鉴欧美学者现有研究并克服其缺陷基础上,对拉美国家政治制度变迁趋势、挑战与出路等问题进行初步分析和新的理解。

   (一)从欧洲中心论视角对拉美国家政治制度的比较研究

   多数欧美学者对拉美国家政治制度的研究带有浓厚欧洲或美国中心论色彩,通常以欧美标准评判拉美国家的政治制度。他们通过对拉美和欧美发达国家的比较研究,认为拉美国家政治制度具有不成熟、不完善的特性。德隆·阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)和詹姆斯·A.罗宾逊(James A.Robinson)将世界各国的政治和经济制度用包容性和汲取性进行划分,强调经济制度与政治制度的内在联系,认为汲取性经济制度常与汲取性政治制度相伴随,包容性经济制度通常建立在包容性政治制度基础上;包容性政治制度可以阻止汲取性经济制度的建立,而包容性经济制度有助于包容性政治制度的稳固。他们认为,在汲取性政治制度下,权力集中在少数精英手中,对权力的限制较少,大众没有决策权或表决权,精英或既得利益者在制度选择或政策制定中起决定作用,制度或政策成为汲取其他社会成员资源和利益的工具。在包容性政治制度下,大众享有政治权利并参与政治活动,领导人是选民的代理人而非统治者,任何人都有当选的机会或可能性。在阿西莫格鲁等人看来,美欧发达民主国家采取包容性政治制度,而拉美国家政治制度在传统上带有汲取性特色,且其消极“影响一直持续到今天”,他们进而以阿根廷、哥伦比亚和委内瑞拉为例描述拉美国家政治和经济制度的汲取性特征。①

   阿西莫格鲁等欧美学者的分析以欧美国家制度模式为样板,指明了拉美国家与西方发达国家制度的传统与现实差异,但忽略了拉美国家政治制度的变迁与进步,并不能完全展示拉美国家政治制度的客观现实。

   (二)从制度设计视角分析拉美国家政治制度

   拉美是世界上实行总统制最集中的地区,有20个国家实行总统制。许多欧美学者认为这些国家的总统制有缺陷。胡安·林茨(Juan José Linz)把经过筛选的国家特别是拉美国家作为实证基础,重点分析总统制的缺陷。他认为,与议会制相比,总统制在民主政体巩固和运作方面有缺陷,拉美总统制政体中宪法内容和政治现实相互矛盾之处甚多。②在总统制下,作为行政机构首脑的总统和作为立法机构的议会相互独立,都享有政治合法性;一旦总统和议会发生分歧便会带来二元合法性冲突,导致立法和行政机构对峙,甚至出现政治僵局,而在议会制下不会出现这种僵局。林茨等人认为,总统制下的二元合法性和制度刚性导致很多消极后果。总统如在议会有牢固联盟,就可成为超级总统,否则将成为弱势总统。总统制与比例代表制的组合使竞选成为“零和游戏”,在拉美等发展中国家往往会引发政治冲突,而在议会制中,这种冲突是可以避免的。罗伯特·达尔(Robert Alan Dahl)认为,在民主宪法的基本方案中,有五种行政首脑和议会选举制度的组合方式,拉美地区盛行总统制政府和比例代表制议会的组合是民主制度安排中最糟糕的,经常出现政治极端化和危机,导致民主制度崩溃,加剧政党制度进一步碎片化,因此他呼吁避免“拉美式的选择”。③

   政治制度是完整的体系,除选举及行政机构与立法机构的关系外,还包括政党与政党制度、中央与地方的关系、司法制度等,林茨和达尔等人仅仅关注了选举和政体形式,对其他因素关注不够,所做比较研究的实证基础较狭窄,其仅通过总统制来评判拉美国家政治制度的方法有些偏颇,同时也忽视了拉美不同国家间政治制度的差异性。

   (三)从制度执行力视角评析拉美国家政治制度

   一些国际组织(世界银行、联合国开发计划署等)在评估拉美国家治理能力时,通常把对这些国家政治制度能力的评估作为重要参照,所涉及内容包括:政府的产生、执政、履行职责和更迭的过程和规则;政府有效率管理资源的能力以及制定、实施和完善政策、条例、规定的能力;公民和国家对现存政治、经济体制的尊重程度。例如世界银行从话语权和责任(公民可以选举政府、自由表达意见、结社自由和媒体自由等)、政治稳定和免受暴力/恐怖威胁(政府是否可能被非宪法手段或暴力方式推翻)、政府效率(公共服务的质量、公务员制度的质量及其面对政治压力的独立性、政府施政质量、政府施政的可信度)、法规管理质量(政府制定和实施法规的能力)、法治(法治社会的程度,特别是合同、物权协议履行程度,警察和法院执法能力水平,特别是控制暴力和犯罪的能力)、腐败控制(公权是否不为私利所用,是否杜绝大小各种规模的腐败,精英集团和私人利益集团是否有能力绑架国家)等六个方面,对包括拉美国家在内的世界各国政治制度的效率和能力进行评估,以此作为对这些国家治理能力评价的重要标准。④

   国际机构对拉美国家政治制度及其能力的分析过度重视制度的结果,忽视制度的建设过程,忽视了拉美国家特殊历史传统和文化因素以及这些国家政治制度的多样性和复杂性。

   (四)从政治文化视角分析拉美国家政治制度

   萨缪尔·亨廷顿(Samuel P.Huntington)认为,社会文化与政治制度是辩证的关系。在他看来,拉美国家缺乏公民间的相互信任,缺乏对国家的效忠,盛行以自我为中心的个人主义,没有形成“信任的制度化”,在建立公共体制方面遇到难以逾越的障碍。他指出,拉美国家在传统上缺乏对制度和体制的尊重,政治中充满尔虞我诈、永久的不信任和政治损耗,造成体制的无效率。拉美人更忠诚于较原始的社会和经济集团(家庭、家族、村庄、部落、宗教、社会阶级),而不忠诚于公共体制,不信任国家。由于缺乏政治共同性观念,无论是领导人还是每个个人抑或每个集团都在追求直接的短期物质目标,而无视公共利益。“互不信任和不够忠诚”使拉美国家“很少有美国那样的社会组织”,甚至出现“组织的真空”,致使其缺乏按照现代化的要求调整传统政治制度的才能,没有“建立效率更高、适应性更强、更为复杂和更为合理的组织”的能力,缺乏“建立和维持庞大、复杂而又灵活的组织形式的能力”。⑤美国学者劳伦斯·哈里森(Lawrence E.Harrison)把拉美不发达和政治制度缺陷归咎于其传统政治文化。⑥他根据价值观、态度和思想倾向的差异,把文化分为进步文化和停滞文化,认为拉美文化属于停滞文化。在他看来,在停滞文化中,社会成员间缺乏信任,预期会受到不公正待遇,从而使合作、妥协和稳定等观念受到损害,腐败和裙带之风得到鼓励,对维持社会良好运作至关重要的自律概念也会受到削弱。最终导致司法体系出现政治化和腐败,制度和司法体系得不到公民的尊重。⑦

   哈里森等人的研究过度强调文化因素对拉美发展和政治制度的消极影响,过度强调拉美政治文化中的消极因素,而忽视其中的积极成分与合理因素,因而其观点引起广泛争议。

  

二、拉美国家政治制度及其评判


   对政治制度进行解释的学说主要有两大类:一是传统宪政学说的宪政体制论,二是马克思主义国家与法学说的国体政体论。宪政学说所谓的宪政体制是指,一个国家有宪法等法律体系规定的基本政治制度和正式机构,包括涉及国民权利的相关制度和涉及国家权力的相关制度,如议会制度、选举制度、政党制度等以及正式权力机构,如政府、议会、法院等。宪政学说主要是依据宪法、法律和机构从规范意义上描述政治体系,是对政治体制现象与外观层面的揭示,具有基础性的认识意义。宪政学说隐含着一个关于政体性质的命题,即政治体系是一个以自由与平等为基本价值的整合与分配社会利益的体系,所有的宪法和法律都是以自由、平等为原则的。马克思主义国家与法的学说则认为,政治体系内部的阶级关系是不平等的,政治权力的实质是统治阶级对被统治阶级的压迫。因此马克思主义将法律上平等的政治关系与实际上不平等的政治关系的事实抽象和概括为一对概念范畴:国体与政体。所谓政体是国家的形式(政权组织形式),而国体是国家的实质,即谁统治谁、谁压迫谁的实质性的政治关系。⑧马克思主义的“国体与政体”概念超越了宪政学说的认识水平,把关于政治体系的认识从规范性、表面化层面推进到实际政治关系、政治实践的层面,推进了对政治及政治体系的认识。

   政治制度有广义和狭义之分,广义的政治制度是指在特定社会中统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和,涉及国家权力的性质、权力的组织、权力的分配、权力的运行等方面的规定和安排,包括国家的阶级本质,国家政权的组织形式和管理形式,国家结构形式和公民在国家生活中的地位。狭义的政治制度主要指政体,是国家政权的组织和管理形式以及有关国家政治活动的制度。它不仅包括国家政权的形式,还包括与国家政权相联系的其他组织和政治行为的制度(如政党制度、选举制度等)。本文的政治制度含义主要是狭义的政治制度。

政治制度是任何国家都无法回避的问题。政治制度的目的是维持一定的政治和公共秩序,节省政治活动的成本,维持一定的分配方式和利益格局,提供重要的公共服务,维护社会安全和稳定。由于人们的政治立场、社会地位和价值观不同,对政治制度的判定自然会有不同标准和偏好,难免带有若干主观、片面的成分。然而,剔除政治立场、意识形态、价值观念等特殊和主观因素外,在政治制度的判断方面还是有共同的或客观的标准。好的、合理的或有效的政治制度至少应符合以下条件。首先,设计合理。判断政治制度的设计是否合理,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》 , 2017 (10) :23-42

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