陈柏峰:村务民主治理的类型与机制

选择字号:   本文共阅读 298 次 更新时间:2018-09-15 17:16:35

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陈柏峰 (进入专栏)  

  

   摘要:目前中国农村的村务民主治理,可以概括为四种理想类型:动员型、分配型、清障型、监理型。每种类型都有其典型事务、经验逻辑和具体症结。动员型民主治理在决策形成后,需要动员所有人筹资筹劳,容易走向因少数人反对而失败的“少数决”。分配型民主治理容易按照程序达成决议并顺利执行,但有时会存在遗留问题并引发上访。清障型民主治理的关键不是民主决策,而是清除特定人和利益形成的障碍,因此容易导致侵权或清障失败的“一人决”。监理型民主治理的要害是对操办公共事务者实施监督,这受制于人为因素和技术性困难,从而导致“干部决”。不同类型的村务民主治理都可能因具体困境而走向民主失败或治理失败。在现实条件下,民主治理很容易走向反面——反民主化治理。村务民主治理的完善,需要加强制度建设,更关键的是夯实村务民主治理的经济社会基础。

  

一、村务民主治理研究的谱系和进路

  

   按照中国共产党对人民民主权利的概括,民主的内涵包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大方面。“四个民主”的提法,从20世纪80年代农村村民自治实践中的“自我管理、自我教育、自我服务”中发展而来,上世纪90年代主要出现在村民自治的相关文件中,党的十五大开始演变为对民主的规范化概括。应该说,“四个民主”的规范化概括,是全面和高度精辟的,建立在民主实践的基础上。它既是对我国基层民主建设经验的概括,也是对基层群众行使民主权利的职能性概括。

   与基层民主实践及其经验概括相比,相关学术研究看似丰富,其实还比较薄弱,不够多元,这不能不说是一个缺憾。目前,学术界讨论村民自治较多地从程序上强调基层民主,基层民主的研究也大多集中在村委会选举上。这种研究自20世纪90年代开始延续至今,其成果可以用“汗牛充栋”来形容。与此同时,乡村事务的治理,虽有大量研究,却很少从基层民主的角度来研究。也就是说,民主选举的相关研究很多,民主决策、民主管理、民主监督的研究却相对少得多。其中重要的原因可能是,研究者未能将基层民主研究与乡村治理具体事务有效联结起来。民主选举的研究可以且很容易与村委会换届选举相联系,而农村基层的民主决策、民主管理、民主监督,则缺乏统一的具体事务与之相联系。

   本文将汲取上述经验教训,跳出只局限于民主选举的窠臼,着眼于民主决策、民主管理、民主监督,力图将基层民主的讨论与村庄治理中面临的重要事务联系起来,如此必然着眼于村务的民主治理。正如有学者所言,“民主必须与有效的治理联系在一起,让民主能为老百姓提供有效的公共服务。”

   村务民主治理的具体问题,其实很多学者都有所涉及,但都不是从基层民主的角度着眼的,主要从村庄公共品供给的角度切入。董磊明指出,农村公共品供给的内生机制相当重要,因此需要提升村庄内生供给能力和承接外来供给的能力,增强农村社会的整合、动员、合作能力。贺雪峰、罗兴佐指出,农村实行税费改革后,取消了公共物品供给的强制性要求,而期望农民通过自发力量来解决与自己利益关系密切的公共事务,但实际上农民并不能自主解决合作中的问题。还有学者指出,后税费时期,国家向农村输入大量财政资源,通过项目制度向农村供给公共品,但基层政府和基层组织的协调功能、监督功能发挥受阻,不能应对项目进村过程中的治理问题,农村公共品供给“最后一公里”难题凸显。这些学者对农村公共品供给的研究,其实质都是村务民主治理问题,只是他们并没有从此角度切入。

   有学者进行过村庄民主化治理与公共品供给的关联性研究。如王海员、陈东平利用实地调查数据,计量分析了目前村庄民主化治理对公共品供给数量的影响,其重心是选举的规范程度对公共品供给数量的影响。李郁芳、蔡少琴研究了农村公共品供给中的村民自治与“一事一议”的关系,认为“一事一议”的组织机构、决策规则和财政选择特定规则等制度内生于村民自治的“立宪”过程,“一事一议”的有效性离不开这一过程。这些研究仍然比较抽象,对村务民主治理的过程和机制剖析不够,更没有区分并分析不同类型的事务。

   贺雪峰、何包钢曾从村民自治制度实践后果的角度理解民主化村级治理,并根据村集体掌握经济资源的多少,将民主化村级治理划分为动员型村级治理和分配型村级治理。由于村集体经济资源多少的差异,这两种村级治理类型的具体表现相当的不同。这项研究及作者的另外一项研究,还关注了村集体经济资源及其相关的村庄环境对村务民主治理的影响。在村民自治的研究谱系中,可谓难能可贵。不过,他们的研究距今已有时日,村级事务的内容和民主治理方式都发生了很大变化。

   显然,讨论村民自治以及村务民主治理,需要与具体事务结合起来。因为具体事务的性质不同,在民主决策、民主管理、民主监督过程中面临的重难点有所不同,事务治理所面临的制度环境也有所不同,因此,民主实践的效果和表现就会有所不同。不理解民主治理所面对的特殊问题和特定环境,就很难真正理解村务民主治理乃至村民自治的实践和后果。本文从田野调研中获取的经验素材出发,对村务民主治理的重要问题进行分类,分析不同类型的村务民主治理的机制,剖析其面临的难点和挑战。

  

二、村务民主治理的类型

  

   21世纪以来,中国农村村民自治和村务民主治理的政策背景、社会环境、村务内容、民众素养都有了巨大的变化。取消农业税后,村庄公共品供给模式发生了重要变化,村务民主治理的内容和重心也随之变化。取消农业税之前,乡村基层组织可以在征收农业税过程中“搭车收费”,通过各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款来筹集农村公共物品供给的资金。取消农业税之后,乡村组织几乎断了这方面的财源,只能依赖自上而下的项目制资源输入来应对公共品供给需求,或者通过“一事一议”制度在受益的农民中集资筹集资金。取消农业税之前,在村务民主治理遇到障碍时,乡村两级组织可能动用强制手段。目前,强制手段的运用已经不具备合法性。在当前农村,由于各地发展非常不平衡,村务民主管理的问题和症结表现也有很大不同,可提炼概括为以下四种类型。

  

   (一)动员型民主治理

  

   动员型民主治理,是指在村务民主治理过程中,最核心的环节是对相关村民的动员,当然,动员并不仅仅是思想上的,更是利益上的,动员的成败直接关系民主治理的成败。最典型的是集资办理村庄公共事务和公共工程。在不能依靠外部资源,或不能完全依靠外部资源的情况下,村庄范围内办理公共事务和公共工程,只能依靠村民齐心协力,从而需要受益的村民筹资筹劳。在制度上,动员型民主就是“一事一议”制度。按照“一事一议”的操作规程,一般先由村民委员会提出预算,经村民大会或村民代表会议讨论通过,然后报乡镇农经管理部门审批,由乡镇政府批准并报县农民负担监督管理办公室备案。问题在于,仅仅有这种民主决策的形式,村民大会或村民代表会议的决策根本没法真正有效实施。对于在民主决策过程中投票反对的村民,村委会没法强制执行,基层政府也没法强制执行。

   按照民主决策的要求,“一事一议”要遵循群众自愿原则,愿意参与的就到会,不愿参与的不强求,发起人不应强加观点;遵循权利义务一致原则,“谁受益、谁负担”,谁想受益就必须投工投资,谁不投资投劳,就不能受益;遵循公平负担原则,投资投劳一般实行“按受益户均等”或“按受益人均等”分摊。实际上,利益相关的主体如果不参加“一事一议”会议或者公共事务办理,公共工程建成后必然受益的主体却拒绝投资投劳,发起人和村委会毫无办法。一旦如此,公共事务和公共工程必然无法办好。因为“一事一议”制度并不能提供法律强制力的保证,村庄对拒绝交费的农民也不能采取有效的强制措施。在此背景下,民主治理的关键不是民主形式,而是要对所有利益主体进行动员,动员所有的利益相关方愿意筹资筹劳。而这种动员说服工作往往难以进行。目前,农民不再具有高度的同质性,而是发生了很大的分化,不同农户之间在收入水平、收入结构、利益倾向、生活面向、政治意愿等多方面存在差异,这使不同农民在村务民主治理中的需求意愿、筹资承担能力等存在差异,说服工作因此存在诸多困难。因此,本文将这种村务治理称为动员型民主治理。这种村务治理的关键不在于按照“一事一议”制度进行决策,而在于对所有利益相关方进行有效动员。

  

   (二)分配型民主治理

  

   分配型民主治理,是指在村务民主治理过程中,最核心的环节在于对相关村民进行利益分配,这种民主治理的成败关键在于利益分配方案是否能够得到所有相关村民的认可。取消农业税以来,乡村治理的大背景是资源下乡。资源下乡主要体现为中央政府对农村的各种转移支付、补贴以及低保和扶贫政策等。其中一部分补贴(如粮食直补和综合直补)不经过乡村组织,由中央政府直接发放给农民。除此之外,还有许多资源以项目、指标等方式进入乡村。这些资源都需要在村庄范围内以民主的方式进行分配。以项目方式进入农村的资源,用在什么地方、如何用,需要村庄内利益相关方民主讨论、民主决策;涉及到指标的资源分配,不但在程序上要求民主公开,在实质上也需要公平公正。否则,给村民带来利益的资源,却可能在分配过程中给乡村带来很多问题和麻烦。

   从形式上看,分配型民主治理的重心是如何公平合理地分配自上而下的外来资源,而不是从村民那里汲取资源,其核心问题是民主在形式和实质上的公开、公平、公正。因此,是否有规范的决策程序,是否有合理的分配标准就很重要,它们可能直接影响村民对分配方案和结果的认可。分配型民主治理一般采取少数服从多数的原则,现实生活中也容易实践这一原则。根据合法程序、合理标准作出的决策,就可以执行。因为它无需汲取资源,而只是自上而下的资源分配,主事者可以将事情办下去。当然,即使主事者违反民主治理的原则,也可以将事情办下去。在分配型民主治理中,个别人的反对意见对具体事务治理的重要性不如动员型民主治理,不会导致民主治理无法进行。可以说,分配型民主治理是一种可能实行“多数决”的民主方式。

  

   (三)清障型民主治理

  

   清障型民主治理,是指在村务民主治理过程中,最核心环节在于清除某种特定的障碍,治理的成败关键在于能否将障碍清除。清除障碍需要相关村民以民主表决的方式进行决策,但这不是难点所在。真正的难点在于,民主决策之后,是否能将特定的障碍清除。取消农业税之后,来自国家和社会的各种资源不断进入乡村,其中一些以公共项目的方式落地。项目是公共的,但在落地时建立在具体的时空条件下,具体时空条件就涉及特定的人和利益。这种公共项目实施的难点不在于项目如何落地,用在何处,甚至不在于相关方案的民主讨论和决策,也不在于民主公开公平等要素,而在于落地时触及的特定人和利益的协调。如果协调不好,项目的落地就存在障碍,其他方面的民主决策和民主程序就会变得毫无意义。这类事务的民主治理,核心就在于落地障碍的清除,因此可以称为清障型民主治理。

清障型民主治理的核心是如何说服特定的人,定向清除特定的障碍。它不涉及向所有相关利益主体汲取资源,因此绝大多数人的利益与具体事务的治理关联不大,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《学术月刊》2018年第8期

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