赵俊臣:精准扶贫到真正的贫困农户

——纪念改革开放四十周年
选择字号:   本文共阅读 280 次 更新时间:2018-08-06 20:22:33

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赵俊臣 (进入专栏)  

  

   2013年11月3日,习近平在湖南湘西十八洞村考察时提出:“扶贫攻坚就是要实事求是、因地制宜,分类指导、精准扶贫。”自此,中国的扶贫攻坚进入了“精准扶贫到真正的贫困农户”的决胜阶段。

   我理解,精准扶贫就是对真正的贫困农户进行扶持,而不是对非贫困农户扶持。扶贫,就其本意来说,是对尚处于绝对贫困和相对贫困状态的人们进行扶持, 使其增加收入,摆脱贫困,过上体面的生活,并进而致富。由于农村贫困人口是以农户家庭为生产生活单位的,因此,扶贫理应以扶持真正的贫困农户为重点对象,这是题中之义。然而,中国扶贫的早期与中期曾先后出现过背离扶持贫困农户情况,有的地方甚至于出现“扶工不扶农”、“扶富不扶穷”、“扶官不扶民”的问题。

   我曾经参与过云南省扶贫的早期与中期过程,主持过若干国际社会援华农村发展及扶贫项目的实施与评估,经历过国际上先进的扶贫到真正的贫困农户的理念与方法的引入与推广。现在学习近平关于精准扶贫的观点,倍感亲切!

   在纪念改革开放四十周年之际,回顾我国从国际上引入扶贫到真正的贫困农户理论与方法的历程,从中吸取有益的经验教训,这对于贯彻落实习近平关于精准扶贫的要求,取得扶贫攻坚的伟大胜利,是一件很有意义的事情。

  

   一、扶贫到真正的贫困农户的确立

  

   (一)从扶贫到县、到村、到非贫困户,再到贫困农户

   中国的大规模扶贫是从1986年开始的。当时确定以1985年年人均收入低于150元的县(少数民族自治县标准有所放宽)为扶贫对象,并延续至今。1993年“八七”扶贫攻坚计划国定贫困县的数量增加到592个。截至2018年2月全国受到扶持的贫困重点县585个。

   这种以富县为主要目标的区域开发式扶贫的设计的理论前提有两个:一是贫困县通过区域扶贫开发富裕起来之后, 就有财力、物力对贫困农户进行扶持了, 正是所谓“大河有水小河满”;二是县、乡的区域扶贫开发项目, 可以带动千家万户参与,当然也包括贫困农户参与项目实施而脱贫。在实践中,这种扶贫模式确实取得了很大的成功,主要表现在它在缓解贫困县的贫困程度、增加县级财政收入、培育区域经济支柱产业产品、带动参与项目的当地农户脱贫等方面,发挥出了较强的作用。

   但是, 以贫困县为主要扶持对象的区域扶贫经济开发模式的优点也正是它的缺陷,即它瞄准的目标并不是或者说漏掉了绝对贫困农户,而且实践的结果是,一方面,扶贫资金、物资中的一部分被转移到了非贫困地区及非扶贫项目。另一方面缓解政府财政困难的项目被置于优先安排的地位。县级政府作为扶贫资源的管理者,总是偏向于把扶贫资金、物资、人力投向能尽快缓解政府财政困难的项目,于是出现了重视工业项目,轻视贫困农户能够参与的农业项目;重视规模大的项目,轻视可以由农户进行的小型项目;重视资金、技术密集型的项目,轻视素质不高的贫困农户可以胜任的劳动密集型的项目。结果是,重工业项目、规模大的项目以及资金、技术密集型项目所提供的就业机会不多;特别是这些不多的就业机会还不够县级各类干部的亲朋好友及其子女们的就业需求!

   2001年5月,国务院扶贫领导小组颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》,对21世纪初的扶贫战略做出调整,改变了过去以贫困县为基本扶持单位的做法,而将扶贫开发重点转向了14.8万个贫困村。

   扶贫开发项目到村,最有成效的是基础公共工程,如乡村道路、农田改造、小水利、学校校舍、通电、通讯、村卫生室等,全村受益,有的以工代赈形式,还使参与的农民特别是贫困农民获得了投工货币收入,缓解了贫困。但是,那些扶贫贴息贷款、适用科学技术培训、外出考察等扶持项目一到村,基本上都被村里的干部及亲朋好友、富裕农民等“理所当然”地占据了,那些真正的贫困农户,由于处于弱势地位,受教育不多、社会关系不畅等不利条件,很难“沾边”。这样一来,扶贫开发项目到村的扶持资源,就只能为非贫困户所专享。

   怎样克服这些缺陷,一直是人们所关注的问题,也是国际组织援华农村项目探索的主题。1990年初,经国务院扶贫办批准与安排,福.特基金会援助中国的第一个大型项目“云南省贫困山区综合开发试验示范与推广项目(云南扶贫项目,YUM项目)”启动之初,就制定了瞄准真正贫困户的目标,一方面,聘请国际上最著名的扶贫专家如菲律宾国际乡村改造学院(中国晏阳初先生创建)专家,来作国际上先进的扶贫理念的培训。我由于是项目领导小组成员,曾有幸参加过两次培训,印象最深的有两个观点:一是贫困者之所以处于贫困,不是他们愚昧或懒惰,而是社会没有给予他们提供脱贫的机会和资源;社会和政府扶贫,不是对贫困者的恩赐,而是把脱贫的机会和资源“还”给贫困者;另一方面,项目专门安排一批到贫困户的小项目,如杂交种子、化肥使用等粮食增产项目,使贫困户当年增产,不再俄肚子;购买仔猪、羊、鸡等饲养项目,以增加经济收入。之后经总结,这一扶贫到户的做法被概括为“五个一工程”即:贫困农户人均一亩左右稳产农田地,人均一亩左右经济林果,户均年出售一头大牲畜,户均一人学会一二门适用致富技术,户均一人从种植业中转移出来,被云南省扶贫办报省政府批准推广。

   于此稍后,由我所在的云南省社会科学院农村经济研究所和云南省林业厅长江防护林办公室联合实施的福.特基金会援助的云南社会林业项目,于 1996年在昭通乐德古村,学习借鉴国际小母牛的经验,实施了以解决最贫困农户温饱为目标的实物信贷试验,即将增产粮食的良种、化肥、农膜贷给最贫困农户,农户待收获后用增产的粮食归还;具体由农户自己选出的农户协会操作。这一作法的贡献,在于解决了贫困农户家庭增收缺贷款、还贷困难和运作成本高的问题。

  

   二、把宝贵的信贷资源送达真正的贫困农户

  

   我国贫困面大,政府财政每年可以用于扶贫资金虽然每年都在增加,但毕竟有限,怎样解决贫困农户庞大的资金需求?人们想到了金融贷款,并设计出了政府财政贴息的扶持办法,被称为财政贴息贷款。实践中,这种财政贴息贷款出现了两种情况:一是政府财政能够用于贴息的钱也不能完全满足贫困农户的要求;二是财政贴息贷款到了县乡村后,大部分都被农村中基层干部、大户等强势人们使用了,真正的贫困农户难以沾边。

   恰在此时,国际上出现了把宝贵的信贷资源送达真正的贫困农户的成功经验,这就是孟加拉国“乡村银行”(又称“穷人银行”)小额信贷扶贫到户。它是由孟加拉国吉大港大学经济学教授穆罕默德·尤纳斯在 1980 年代初创立的,成为非政府组织、非金融机构的乡村信贷扶贫模式(简称为 GB模式),是世界规模最大、效益最好、运作最成功的小额贷款扶贫到户。截至2016年底,该银行拥有890万名会员(有效借贷户),137万个小组,覆盖了孟加拉国93.16%的村庄。在会员中,97%是贫穷妇女,其中还包括7.76万名乞丐会员,其中267万名客户处在孟加拉国的贫困线以下。世界上 100 多个国家(地区)引入复制与推广,被称为专门为贫困者设计的、成功的扶贫模式。2006年,尤纳斯教授与孟加拉乡村银行共同获得诺贝尔和平奖。此外,尤纳斯还曾获得过包括世界粮食奖在内的多个国际荣誉。

   1994 年,中国社会科学院杜晓山教授及他创办的“扶贫经济合作社”,首次将尤纳斯教授小额信贷扶贫到户引进中国,先后在河北省易县、河南省虞城县、南召县和陕西省丹凤县进行试点,实现了把信贷扶贫资金直接送达中国贫困农户的先例。

   其实,我国改革开放后不久便接受国际援华农村发展项目中信贷扶贫,始于国际农业发展基金(简称农发基金)于 1981年开始先后在中国实施了15项农业开发项目,承诺金额为3.8亿美元的优惠贷款,资金的三分之二用于信贷。 1982年联合国妇女发展基金开始在北京和山东小范围提供面向低收入妇女的循环信贷基金,帮助贫困妇女发展微型企业。国际小母牛项目组织(HPI)自1984年以来在四个省区开展以“礼品传送”形式运作的特殊小额信贷项目。1986年联合国人口基金会累计投资900万美元,先后在甘肃、青海、宁夏、贵州、新疆、内蒙、湖北、安徽、陕西和山西启动了包括建立妇女循环小组贷款在内的项目。世界银行从1994年开始先后实施了西南、秦巴和北部三个扶贫项目,除了两个专门的小额信贷试点项目(陕西安康和四川阆中)以外,在各个项目县都包含农户贷款的项目内容。联合国儿童基金会自1996年开始在12个省区的24个县实施了为期5年的“贫困地区社会发展项目”(SPPA),主要以小额信贷的方式运作,投入项目资金650万美元。国际劳工组织自1996年开始在甘肃、河北和江西实施了以促进就业为目标的小额信贷项目。国际渐进组织和鹤类基金会实施的草海保护区项目的村基金。联合国开发计划署出资、国家外经贸部组织在四川仪陇、云南金平和麻栗坡的扶贫项目;联合国儿童基金会出资、当地政府组织的云南丽江、腾冲、龙陵县的项目;澳大利亚政府出资、当地政府组织的青海海东区域发展项目;香港乐施会出资、当地政府组织在贵州威宁县、广西巴马和大化县、云南禄劝县、澜沧县和西盟县的区域发展项目等。这些引入的小额信贷扶贫到户试验, 均获得了巨大的成功,消除了扶贫到户难的困惑,实现了人们孜孜以求的百分之百的直接扶贫到户的目标。

   援华农村发展项目规模最大的当属2005年7月,由国务院扶贫办外资项目管理中心和世界银行、世界宣明会、国际计划和行动援助组织等合作开展的农村社区主导型发展试点项目,分布于广西、四川、陕西、内蒙古四省(区)的60个重点贫困村,总投资约4800万元人民币,其中日本社会发展基金赠款约1600万元人民币,也实现了直接扶贫到户的目标。

   相对于现有的扶贫经济开发项目来看,小额信贷扶贫到户具有以下明显的特点:

   一是它瞄准的目标是绝对贫困农户。 小额信贷扶贫到户的宗旨是扶持绝对贫困农户,非贫困农户没有资格使用,而且他们也看不上这种小额信贷的“小额度”钱,因而避免了扶贫资金的被截留和渗漏。

   二是它的操作方法简便。贫困农户根据家庭脱贫计划的项目需要,向小额信贷组织(扶贫社或项目)提出申请,经本村社农户小组讨论认可,即可得到贷款, 免除了现行扶贫贷款需要担保、抵押等金融机构的繁琐作法。

   三是贫困农户都能精心使用贷到的款。虽然这种小额贷款数额很小,一般一个家庭贷款只能在数百元以内,个别的一千多元,但是由于贫困农户精心使用,普遍发挥着较好的效益,或者说项目成功率很高。

   四是农户整借零还,减轻了偿还本息的困难。 由于它把贷款户的还贷分解为每周或一个项目生产周期结束之后,一次还贷额不多,因此实现了扶贫资金的高还贷率,极少出现农户赖帐、还不起贷款而造成的呆帐、坏帐等现象。这也有力地证明了贫困农户具有较高的信誉和素质。

   五是资金快贷快还,快速周转,相应增加了扶贫贷款总量。 由于这种扶贫资金的高还贷率,因而提高了宝贵的也是有限的扶贫资金的周转率。在有的试验点,一笔小额信贷一年可以周转 5--6次,个别的达到 7--8次,这是我国现有扶贫贷款乃至金融信贷无论如何也作不到的奇迹。

   六是培育了农户通过发展市场经济而脱贫致富的能力。农户使用小额信贷,必须自己提出项目,自己组织实施,自己对项目实施进行监测评估,而不象现有区域扶贫开发项目那样由外部确定项目,让农户被动参与,因而贷款户自身的素质随之提高。

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