张翔:环境宪法的新发展及其规范阐释

选择字号:   本文共阅读 441 次 更新时间:2018-04-22 22:17:49

进入专题: 环境宪法  

张翔  

   摘要:  通过2018年的宪法修改,我国环境宪法的规范体系得到进一步充实。“生态文明”等内容的入宪,体现了“部门法的宪法化”,也回应了环境法的价值诉求。我国环境宪法采用了“国家目标”而非“环境权”的规定方式,但却通过对国家权力课予不同层次的义务,满足了“环境权入宪”的功能期待。我国宪法既有的环境保护的国家目标条款体系,经由宪法序言第7自然段增加的“新发展理念”、“生态文明”、“和谐美丽”等价值宣示,得到了原则性强化。对环境保护目标的落实,也应与序言“国家根本任务”中的其他国家目标相协调。将“生态文明建设”作为国务院职权,表明生态环保并非严格法律保留事项,但实践仍需要妥当处理立法权与行政权的职责分配。对宪法修改后形成的“环境宪法”的诸规范,必须在宪法与部门法“交互影响”的原理下作出体系融贯的解释。

   关键词:  环境宪法 部门法的宪法化 国家目标 环境权 法律保留

  

引  言


   2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《修正案》)第32条至第52条。本次修宪的一大亮点是增加了有关环境保护与生态文明建设的内容,主要包括:(1)将宪法序言第7自然段中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”(《修正案》第32条);(2)将宪法第89条“国务院行使下列职权”中的“(六)领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”(《修正案》第46条)。“生态文明”等内容进入宪法后,与既有的第26条等共同构成了“环境宪法”这一“部门宪法”的核心内容。基于此种宪法文本变动,生态文明建设的规范供给力度大大加强,我国的环境法治也迈向了宪法化的新阶段。本文尝试在宪法修改的背景下,归纳我国“环境宪法”的规范内容,厘清其与环境法等部门法的动态关系,剖析其在整体宪法上的定位与功能,并以宪法教义学的方法对其作出初步的体系化解释。

  

一、环境宪法:政治决断与规范表达


   在宪法修改中就生态文明建设给予更多关照的基本背景是我国经济社会发展中自然生态的恶化,而直接的动力则是因应此种生态破坏而作出的政治决断。党的十八大报告中首次提出:建设中国特色社会主义的总布局是“五位一体”,将生态文明建设摆在了国家建设发展全局的高度,并将建成“美丽中国”设定为生态文明建设的总目标。[1]十八大以来,面对生态文明建设这一突出短板和环境保护工作的疲软乏力,执政党坚持统筹考量、协调发展,就生态环境保护工作作出了许多努力,取得了显著成效。[2]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步提出,要建立完善的体制机制,筑起推进生态文明建设的总体制度。[3]党的十八届五中全会提出要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,要将生态环境保护融入经济社会的整体发展进程之中。[4]党的十九大报告中则再次强调要加快生态文明体制改革,建设美丽中国,并对此作出一系列安排布局,“绿水青山就是金山银山”等理念亦写入党章。[5]在执政党领导下的国家治理实践中,这些关于生态文明建设的观点,同时反映了人民的意志和呼声,构成了宪法就生态环保问题作出修改补充的政治基础。宪法中增添的内容也切实反映了党的十八大以来国家生态文明建设的方针理念,充分关照了社会变迁中的生态现实、政策应对以及政治决断。

   本次宪法修改在序言部分和国务院职权部分就生态文明建设作出规定后,我国宪法上的环境法治相关规定发生重大变化,形成了新的“环境宪法”的规范体系,其主要内容如下:宪法序言第7自然段的部分根本任务,第一章总纲中第9条第2款、第10条第5款、第26条以及第三章国家机构中第89条第6项。

   需要强调的是,围绕生态文明建设进行的宪法修改虽然是由政治决断所启动,但政策理念一旦成为宪法条文,就成为指引国家宪法生活的最高规范,构成对国家公权力的宪法约束。同时,上述宪法规范主要对应的生活事实领域是生态建设和环境保护,主要调整的也是环境法治的议题,因此需要同环境法等部门法诠释互动。也就是说,环境法的理论沉淀和知识积累对“环境宪法”这一部门宪法的规范形成有着重要影响,而在环境宪法规范的辐射下,环境法部门内的相应规范和学理体系亦应朝宪法的方向进行调整。宪法与环境法,于此形成“交互影响”的关系。


二、宪法和部门法“交互影响”与环境法的宪法化


   笔者曾概括过宪法与部门法的三重关系,包括“法律对宪法的具体化”、“法律的合宪性解释”以及“法律的合宪性审查”。[6]就第一层次“法律对宪法的具体化”而言,环境法治有明显体现。在本次宪法修改前,我国已制定了诸多单项法律,这些法律是对宪法原有环境相关条文的具体化。例如《环境保护法》等法律是对宪法第26条的展开,《城乡规划法》等法律落实了宪法第10条第5款的规范要求,《可再生能源法》等法律是对宪法第9条第2款的细化。宪法规范的简洁措辞和抽象规整经过立法者的展开,形成了更为具体的法律规范,宪法的生态保护理念也由此贯彻于环境法的体系之中。此外,环境法在实践中的解释和适用,仍然要受到宪法规范的约束。环境法规范的解释者,必须时刻关照宪法价值,将宪法作为法律解释的“补充性”或者“控制性因素”,使环境法规范的具体适用合于宪法的整体秩序。这体现的是“法律的合宪性解释”的层面。此外,如果环境法规范出现了抵触宪法的情形,例如为了环保目标而过度限制公民财产权利,或者直接违背环境保护的国家义务,那么环境法规范本身又可能成为合宪性审查的对象,这又体现出前述宪法与部门法关系的第三个层面“法律的合宪性审查”。

   在某种意义上,本次宪法修改却体现了部门法对于宪法的反向作用。增补环境宪法的内容,当然体现着宪法辐射部门法的作用,但对此问题的思考不能局限于此种“单向思维”,而应认真检视部门法的动态反作用。宪法与部门法间存在着交互影响(Wechselwirkung),[7]也就是,一方面宪法约束部门法秩序,而另一方面部门法也反作用于宪法。例如,在对宪法进行解释时,应考量相关领域立法者的规范展开,重视部门法的固有学理和实践现状,适当地“以宪就法”。[8]这是因为,立法者在具体化宪法时,会在抽象简约的宪法规范与具体繁复的社会现实之间反复衡量,其对宪法意涵的理解往往更贴合生活事实,也更能客观地展现宪法规范回应现实需求的适当方向。

   从整体法秩序和法规范系统的视角出发,环境宪法的建构离不开作为部门法的环境法。部门法面向社会变迁的规范应对和学理发明,往往能更及时地捕捉生活事实领域的新动向,并获得科学化的法上的认识。宪法这一法秩序的“统帅”,借由部门法的襄助,能够更有效率、更加准确地把握社会发展,从而适时地进行宪法修改或宪法解释,以回应社会变迁、促进社会发展。也就是说,部门法起到的收集、过滤、整理作用,可以帮助宪法将现代社会中纷繁复杂的利益价值诉求有序地纳入视野,以展开根本法、最高法层面的整合。而将部门法成熟的价值诉求和规范表达,以修宪方式上升为宪法规范,也是部门法对宪法反向作用的体现。此次“生态文明”入宪就是典型例证。

   此外,环境法天然具有的跨专业视角使其理论视野不局限于实定法,而经常需要超越法规范体系与诸多领域形成视域融合,由此也会产生环境法不能自足的价值以及规范需求。[9]这些诉求可能表现为法外的政治主张,但在“依宪治国”宪法秩序要求下,这些诉求必然会转化为向宪法要动力、要供给。因此,“生态文明”入宪,也体现了部门法通过宪法来实现法秩序的协调与重构。

   但需要注意的是,在因应部门法的诉求而调整宪法规范的过程中,宪法必须保持定力,必须依据既有的宪法规范结构和价值逻辑,以自身的范式和体系需求来涵纳部门法的关切,并以规范性表达来整合包括政治话语在内的各类愿景。[10]本次宪法修改尽管纳入了“生态文明”这一新理念,但仍然是在既有的宪法表述结构中,在保留了原有宪法正文中有关条款的基础上,沿着宪法序言以及有关国务院职权规定的表达逻辑,各有侧重地将对环保事项进行补充的内容嵌入宪法规范之中。不论是宪法序言第7自然段还是正文第89条第6项的新增内容,都依原有规范的序列逻辑增添其中,保持了规范体系的相对稳定。此种修改方式维护了宪法整体篇章的安定性,不至于因内容修改而扰乱过多的条款序号,有利于维护宪法权威。更为重要的是,这种依序添加的做法,若从宪法体系解释的角度看,也具有明晰新条文规范属性的意义。[11]本次修改前,宪法序言第7自然段中的原有表述“国家的根本任务是……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”,是根据1982年宪法相应段落位置的规定“今后国家的根本任务是……把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”,经1993年、1999年及2004年的宪法修正案修改而成。1982年宪法的相应规范被认为集中说明了国家的根本任务,为国家的发展设定了宪法上的方针路线。[12]故而虽经具体内容的些许变动,但其根本的规范性质、内容意涵以及叙述逻辑并未改变。因此从历史解释的角度看,不论是贯彻新发展理念、推动生态文明协调发展还是建设美丽中国,都属于国家任务或国家目标,对国家的发展方向具有宪法上的基础性、全局性的指导规范作用。


三、环境宪法的建构方向:国家目标抑或“环境权”


   此次修宪关于“生态文明”的两项规定中,《修正案》第32条的规定属于“国家目标”规定,也就是规定国家在发展过程中应朝向什么目标、完成什么任务,是对国家生活具有基础性调整效果的规范;[13]《修正案》第46条是国家机构条款,主要是增加了国务院的宪法上的职权。但就《宪法》第89条第6项的条文意涵看,其同样具备国家目标条款的性质,设定了一系列国家任务。[14]可以认为,此次环境宪法的规范表达的基本取向是设定国家目标,主要指向的是在宪法上通过客观法规范对国家各类权力课予不同层次和方面的义务。这与我国环境法学界众多学者希望在宪法中规定“环境权”,将环境保护做公民基本权利方向上的规范建构的主张,存在一定落差。

环境法学界对于建构一个超越部门法的环境宪法规范体系有着很高的期待,这一方面是基于环境生态利益对于国家发展和个人生存的极端重要性,另一方面是部门法学理遭遇瓶颈后,希望通过根本法进行突破的诉求。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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