高红 杨秀勇:社会组织融入社区治理:理论、实践与路径

选择字号:   本文共阅读 599 次 更新时间:2018-04-22 01:41:40

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高红   杨秀勇  

   摘要:当前中国正处在从街居制向社区制的基层治理结构转型中, 社会组织融入社区治理是“社区制”治理范式确立的应有之义。从理论上来说, 社区组织化是克服社区“行政化困境”与“共同体困境”的内源动力, 社会组织作为社区增量元素, 与社区多元化治理演进具有密切的契合性。当前我国各地在推进社会组织融入社区治理的实践中, 主要形成了以社会组织为载体的“三社联动”模式、以社会组织为主体的“多元共治”模式及以社会组织为纽带的“协同治理”模式等经验做法。推动我国社会组织更好地融入社区治理, 政府制度创新驱动是外部动力, 项目化运作是有效载体, 社区社会资本培育是基础性支撑。

   关键词:社会组织; 街居制; 社区治理

  

   中国从传统社会向现代社会的转型与变迁带来了一系列的变化, 如社会阶层的分化、社会流动性的增加, 以及由此衍生的社会个体的原子化、社会关系纽结的弱化与社群自主治理能力的阙如。社区作为地域社会生活共同体, 是社会治理的基本单元。党的十九大报告提出“推动社会治理重心向基层下移”, 然而社区组织化程度低的社区呈现分散化、原子化的状态, 很难实现有效治理。要使社区真正承载起居民自我组织、自我管理、自我服务的功能, 就必须有大量的社会组织作为依托, “发挥社会组织作用”, 以把原子化的社区居民组织起来, 并与政府、企业组织等共同成为社区治理的主体力量, 使社会组织真正融入社区治理, 成为社区治理的结构性与功能性要素, 以建立完善的社区治理体系。

  

一、社会组织融入社区治理的理论意蕴

  

   不同于街居制下政府作为单一主体的城市基层管理体制, 社区制主张多元主体的合作治理, 实现自上而下政府行政管理与自下而上社会自治管理的有机结合, 以形成上下贯通的多层级复合共治结构。因此, 中国社区建设不仅是要通过基层政权建设有效贯彻国家政策, 实现国家对社会的管理与控制, 它更应是促进基层社会自组织发育构建地域共同体的过程。

   然而对当下的中国来说, 当前中国社区治理面临着两大基本困境, 它们分别是“行政化困境”与“共同体困境”。所谓“行政化困境”主要是居委会作为居民自治组织却承担着大量的行政性职能, 存在着角色错位的问题;“共同体困境”是指社区作为地域生活共同体, 居民参与及与此相关的居民对社区的归属感与认同感是社区作为共同体的应有之义, 但在现实中却由于居民“归属感不强、参与的积极性不高, 使得社区建设实际上成了政府的‘独角戏’”。如何找到社区治理新的突破点和生长点, 克服社区治理的两大困境, 使社区既能更好地承载起城市基层社会管理的职能, 又能担负起基层地域社会共同体发育的使命, 实现多元合作共治格局, 就成为当前我国城市社区建设与治理亟待解决的一个重要问题。而社会组织作为“基层社会管理的组织化形式, 已成为社区建设中最具有社会性、自治性和包容性的组织载体”。其成长与发展壮大成为突破与化解我国社区治理两大困境的增量元素, 并对促进我国“社区制”治理范式的建立具有重要的理论寓意。

   一是社会组织有利于克服社区“行政化困境”, 实现政府行政管理与社区自治管理的良性互动。当前我国城市基层治理正处在从“街居制”向“社区制”的治理结构转型时期, 社区治理角色错位、居委会行政色彩强是我国基层治理转型的最大障碍。有学者认为当前中国基层社会结构是“行政性”与“自治性”互嵌式的“重层结构”, 其呈现出的特点是:“政府与民间自治力量之间不同程度的协作、妥协、合作, 使得基层社会的运作兼具行政性与自治性, 从而衍生出一种双重性质及兼容式的运作方式。”而且, 这两种力量之间的交互作用并非均匀式地平衡分布, 这就造成社区运作难以形成一种协调、均衡、稳定的状态。造成目前我国社区治理这种无序格局的主要症结在于相对于政府纵向的行政化力量, 当前我国社区自组织力量偏弱, 横向的社会协调与合作关系还没有形成制度化的机制, 从而使得中国当前基层社会管理中出现“横向机制的制度性缺位以及纵、横机制间的结构性断裂”。社会组织作为社区治理场域中一种增量要素, 代表了横向的社会连结, 有利于促进组织成员间互惠、信任与参与网络的形成, 增进社区社会资本的积累;并且其作为社会化自治力量, 可以将社区居民彼此间具有共同利益的诉求表达集结成集体意愿, 并通过组织渠道把居民的公共意愿有序输送到政府相关部门, 为政府决策提供重要资讯, 并有利于实现居民对政府的有效监督。从而, 社会组织以自下而上的组织化方式形塑着基层国家与社会之间的关系, 随着社会组织在社区治理中作用的增强, 将有助于平衡社区行政力量与自治力量, 实现基层政府行政管理与社区自治管理的良性互动, 推动着基层治理结构由纵向科层制结构向纵横交织的网络结构转变, 实现基层治理从“街居制”向“社区制”的结构转型。

   二是社会组织的发展有助于破解社区“共同体困境”, 形成社区自治管理的协调性规范和社会秩序。“构筑一个在日常生活方面可以与他人共同感知、共同体验的共同体应成为当下社区建设的应有之义与发展方向。”社区作为社会生活共同体, 其内在的运行逻辑是在政府的指导下, 居民自己组织起来实现自我管理、自我服务。但是, 在中国社会转型的社会背景下, “社区建设过程中建构起来的社区不是一个地域社会生活共同体, 而是一个国家治理单元”。也就是说在中国现实的社区建设中, 政府通过“行政吸纳社会”的运行机制, 将社区社会自治机制纳入政府行政机制, 使社区更多地承担与履行基层行政管理和社会控制有关的职能, 而忽视了社区作为居民公共生活空间的发育。社区共同体的困境一方面是由于政府“工具主义”的治理策略造成的, 另一方面则是由于目前我国城市基层社会的组织化程度较低, 尚不足以使社区成为真正意义的基层治理承载体与地域社会共同体, 既不能承担政府的城市基层社会管理各项职能, 也不能促进城市基层社会空间的再组织化及居民间的互动与居民归属感认同感的形成。社会组织作为公共性重要的承载者, 能把分散的居民密切地联系在一起, 形成居民主动参与及“自治管理的非制度化的协调性规范”和“具有认同整合功能的初级社会秩序”。[7]通过社区建设与社区营造, 大力培育社会组织特别是社区草根社会组织, 能够“构建相对独立于国家的、具有一定自主性的‘自组织空间’, 从而在一定程度上形成能‘自主’与‘自为’的社会自我支持系统”。随着社会组织特别是公益性、倡导性社区社会组织数量不断增加, 社区内部自生的社会力量将在社区占据主导地位, 从而形成社区基于内生力量的自治管理的协调规范与社会秩序, 实现社区公共生活的有序化, 使社区回归“共同体”的本质属性, 在社区高度组织化的基础上实现基层社会的有机整合, 建立起国家、市场与社会间的良性互动与基层社会秩序。

   可见, 从理论意义层面来说, 社会组织的发展当成为中国社区建设的题中应有之义, 一定数量与规模的社区社会组织的发展是破解中国社区治理基本困境、实现中国城市基层合作治理的基础性社会条件。因此, 当前中国社区建设的重心是促进基层社会有机体的发育, 通过社会组织的培育实现社区层面的自组织化, 这对于实现社区多元合作共治的格局, 促进我国从街居制向社区制的基层治理结构转型具有重要的理论蕴意。

  

二、社会组织融入社区治理的实践逻辑

  

   20世纪90年代以来, 随着我国传统街居制弊病的不断显现, 我国政府一直不断地在推进与鼓励基层治理创新探索与试验。1999年国家民政部开展了“全国社区建设实验区”的试点工作, 鼓励各地根据自己的实际情况大胆进行管理模式创新, 出现了众多在全国有重要影响的社区建设模式, 如沈阳模式、江汉模式、青岛模式等。应该说, 这场社区建设实验, 从制度设计上是无可挑剔的, 对当地的社区建设实践起到了一定的推动作用。但是也应看到, 这些地区的社区建设在其实际推行过程中遇到了诸多阻力, 并没有一直沿袭原有的制度设计, 一些地方一段时间后又重新回到了原有的老路上来, 没有使基层管理实现真正的实质性转型。为继续推进基层治理结构转型与社会管理创新, 2010-2011年, 中央选择了35个地方进行社会管理创新试点;2014年起民政部每年选取三四十家单位作为“全国社区治理和服务创新实验区”, 进行为期三年的实验。此轮基层创新试验不同于20世纪90年代的社区建设试验, 此次社区治理创新试验涉及面与力度都更大, 出现了众多的创新实践模式与典型经验如深圳罗湖模式、北京朝阳区模式、杭州上城模式等, 实际上这一时期的社区治理创新实验如此丰富, 可以说很难像21世纪初的社区建设实验形成公认的模式, 其最大的特色是它们因地制宜地进行创新性探索实验, 不仅注重自上而下的制度设计及制度的操作性, 更注重自下而上的社会培育, 特别是通过社会组织推动基层多元合作共同治理, 从而更有效地撼动了传统街居制的痼疾。在此, 笔者总结归纳了我国各地基层治理创新实验中, 社会组织融入社区治理的实践经验模式:

   (一) 以社会组织为载体的“三社联动”模式

   所谓“三社联动”是指以社区为平台、以社会组织为载体、以专业社会工作为支撑, 建立“社区、社会组织与社会工作”三者之间的联动机制, 实现三者有机融合、协同发展。“三社”实现有效联动, 社会组织起着轴心作用;社区居民需求的发现与挖掘、基于居民需求的项目设计以及专业社工服务的提供, 都必须依托社会组织来进行。“三社联动”最初开始在上海、江苏等地进行实践探索, 其后得到民政部的肯定并在全国推广。杭州上城区较早进行“三社联动”实践并形成了比较成熟的经验模式:首先是创新社会组织建设和管理制度, 对社会组织进行大力政策扶持, 打造三社联动的有效载体。上城区明确规定了社会组织登记备案机制的优化、政府购买服务和绩效评估意见以及社区社会组织公益创投与扶持激励办法, 大力促进社会组织的发展;二是精心设计打造“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社联动”发展模式, 开启“三社联动”的多元复合型社区治理创新路径, 建立了社区治理主体的多元复合结构、整合联动的运行机制以及跨界协同的民主治理机制。三是成立了“左邻右舍”社区治理创新园与公益创客空间“三社生态园”, 以作为社区、社会组织、社会工作“三社联动”的创新集群中心和综合性社区公共服务空间, 使“三社联动”工作模式与形态走向现实。上城区的经验模式在于, 以培育与发展社会组织为主要抓手, 通过做大做强社区社会组织, 以社区社会组织为载体实现“三社联动”有机融合, 最终推动基层社会治理创新。

   (二) 以社会组织为纽带的“协同治理”模式

所谓社区“协同治理”, 是指由于社会组织与政府、居民自治组织、市场主体等在资源配置上的互惠与互补关系, 社会组织可以在“社区居民意愿集结、邻里互助、纠纷调解、专业性服务等社区公共事务上发挥积极的协同作用, 对政府管理形成必要而有益的补充”。在此, 青岛市八大湖街道的“社会组织伴生”模式可以作为“协同治理”的典型模式。青岛市市南区八大湖和谐社区促进会自2005年5月成立以来, 在开展社区建设公益服务活动中, “吸收了驻街理事会员单位78家, 组建了10个分会和12个功能各异的服务社、1个综合服务队、12支义工和志愿者队伍”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《新视野》,2018年第1期

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