刘守英:土地制度变革与经济结构转型

选择字号:   本文共阅读 318 次 更新时间:2018-04-14 16:04:19

进入专题: 土地制度   经济结构转型  

刘守英 (进入专栏)  

   改革开放40年来,中国经济保持了9.6%的高增长,工业增加值年均增长率为14.6%,工业增加值从2067.7亿元增长到28万亿元,成为世界制造大国,城市人口增长率年均4%,城市化率从17.92%提高到58.52%,2.8亿农民离土出村参与城市化进程,推动乡土中国向城乡中国的历史转型(刘守英、王一鸽,2018)。无论是“唱赢中国”者还是“唱衰中国”者都认同,在一个大国发生如此非凡的经济增长和历史性的结构革命,一定有其不同寻常之处。与目前主流的比较优势说和地方政府锦标赛体制说不同,本文提出,中国独特的土地制度安排及其变革是创造“中国奇迹”的“秘密”。过去40年,中国是在政府主导发展权下的经济权利开放,土地制度的独特安排与变迁形成以地谋发展模式,土地制度实现的土地资本化促进了经济结构的跃迁。但是,中国的转型困境也因此而生,尤其是在中国经济发生增速换挡和平台转换以后,以地谋发展模式的风险加大。限于篇幅,本文主要在理论上阐释土地制度及其变迁在经济发展中的作用,并给出中国土地制度变革推动结构转变的阶段性进程,最后是简单的结论和政策含义。

  

土地制度在结构变迁中的作用

  

   探寻增长之源是经济学的不变主题,但支撑不同发展阶段的经济学对不同因素重要性的强调有别。土地的重要性在古典学者那里举足轻重,土地是“财富之母”(威廉·配第,1662),“永远是一切财富唯一的、首要的来源”(图各特,1766),亚当·斯密在分析国民财富的性质与原因时,土地还是与劳动、资本一起作为三个基本的生产要素(亚当·斯密,1776),大卫·李嘉图担忧土地、资本与劳动的边际报酬递减会导致一国的经济增长停滞(大卫·李嘉图,1817)。马歇尔直指农业技术提高太慢导致土地的耕作边际报酬递减(马歇尔,1890)。因此,正如舒尔茨所正确指出的:“早期经济学家把土地视为经济增长的制约因素”(舒尔茨,1964)。

   有意思的是,土地的重要性到了“边际革命”时期开始下降,他们给出的理由是,土地不应该在经济发展中占有特殊位置,不必进行单独处理。土地不仅可以被资本替代,而且技术进步足以抵消固定不变的土地所带来的不利影响(门格尔,1871;杰文斯,1871;瓦尔拉斯,1874),新古典经济学家在构建他们的理论模型时,土地要素甚至神秘地“消失”了(柯布-道格拉斯, 1936;哈罗德·多玛,1948;索洛,1956;阿罗,1962)。哈罗德给出了如此处理的原因:“我之所以抛弃它,是因为在我们这样一个特定环境下土地的影响微乎其微”(哈罗德·多玛,1948)。索洛(1956)将产出增长分解为资本(K)、劳动(L)、全要素生产率(TFP)提高的贡献,土地被计入K中。舒尔茨的观点代表了现代经济学进行如此处理的缘由:“我们发现,土地在经济增长中的作用与常识或古典经济学有关土地之观点迥异。作为生产要素,土地的经济重要性一直在下降。它在生产国民产值的总要素成本中所占的比例变得更小了”(舒尔茨,1952)。免除土地报酬递减困扰后的经济增长理论将主要精力用于探究物质资本的增长与配置效率、技术进步、人力资本、创新和研发投入在经济增长中的重要性(罗默,1986;卢卡斯,1988)。

   土地的重要性从举足轻重到被忽略,反映了经济学家对他们所处时代经济特征的简化。古典时期的经济以农业为主,国民经济和百姓生计高度依赖于土地资源,技术变迁缓慢,人们为避免掉入“马尔萨斯陷阱”而挣扎。新古典时期的经济以工业和城市经济为主,土地的经济重要性下降,经济增长依赖于资本形成、配置效率、技术进步,经济发展从土地依赖性转向创新和全要素生产率的提高。

   遗憾的是,经济学家在求解发展问题时,仍然主要基于他们受训练形成的新古典增长理论。尽管主流发展经济学家认识到经济发展的内涵是结构变迁(钱纳里,1969),但是,在探寻结构变迁的力量时,经济学家的药方主要是:一是劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的工业部门和服务业部门再配置(钱纳里与塞昆因,1975);二是利用挤压农业的工农产品剪刀差方式实现资本积累(斯蒂格利茨与沙,2017);三是依赖愿意接受制度性工资的农村剩余劳动力转移来创造资本(刘易斯,1954)。

   对土地配置与制度安排在结构转变中的重要性的忽略,不仅使发展理论与发展中经济的真实世界差距拉大,而且也错失了利用土地在解决发展问题时的功能。第一,一个国家从农业经济向工业经济、从乡土社会向城市社会的转变是一个动态的过程,土地的重要性及其起作用的方式也是一个动态的变化过程。随着结构转变,土地作为农地的经济重要性会不断下降;在结构转变阶段,土地的再配置功能与资本化作用增强;随着结构转变趋于稳态,经济发展主要取决于创新和技术进步,土地的整体作用将下降。第二,经济发展被定义为从农业经济向工业经济和城市经济的结构转变,但是,结构转变的再配置效应只是来自于劳动力从低生产率的农业部门向高生产率的工业和服务业部门配置带来的生产率提高。事实上,结构转变不仅是人口和劳动力从农村社会向城市社会的再配置,也发生了土地从农业用途向工业和城市用途的转换。土地在不同经济活动间再配置产生的价值增值无论如何不能被忽略。通过资本积累促进工业化被作为发展中国家实现经济起飞的主要途径,但是,发展中国家的经济发展中,土地无疑是创造资本的最重要来源。土地在经济活动之间的再配置,带来土地价值的增值,通过土地增值价值的捕获可以为经济发展带来巨额资本。三是结构转变的启动与演化离不开制度的作用和制度变迁的推动。发展中国家的土地产权和配置方式一般低效,通过完善权利安排和增进市场配置的改革,可以大大增加土地资本化收益和资源配置效率。因此,土地资源的配置效应、土地在资本形成与扩增中的作用、以及土地制度安排与变迁对结构转变的作用,是发展中国家从农业社会转型为城市社会的重要力量。

   伴随四十年的高速增长与结构变革,中国不仅发生了土地从农业到非农使用的大规模配置,1981年到2017年间大量农地转为非农用地,更重要的是发生了农地制度、土地转用制度以及非农用地使用制度的系列变革。土地的转用创造了比计划经济时期土地产品剪刀差更巨额的土地级差收益,独特的土地制度安排及其变革创造了地方政府以地谋发展模式,土地制度租金创造的资本成为推动结构变革的重要力量。

   1.1独特的土地制度安排与政府以地谋发展

   与世界其他国家和地区的土地制度相比,中国的土地制度结构非常独特。一是二元土地所有制,在社会主义公有制下,农村土地属于集体所有,城市土地属于国家所有,国有土地所有权属于国务院,权力的行使在市县政府;二是政府垄断土地非农用地市场,农地转为非农使用一律实行按土地原用途补偿的征收,任何单位和个人用地只能使用国有土地,非农用地的供应只有地方政府一个主体;三是实行三重土地管制,国家通过土地利用总体规划和年度计划进行土地用途管制,地方政府通过城市规划进行边界扩展和功能管制,土地用途转变实行所有制管制。四是政府支配的土地增值收益捕获机制,土地转用中给失地农民不超过原用途30倍的补偿后,政府获得土地转用的全部增值。在政府主导发展权下,这套土地制度安排正好成为地方政府以地谋发展的主要工具。伴随土地转变用途,政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者,地方政府利用对土地的排他性权力通过土地的宽供应促进经济增长,依靠土地的低成本招商引资推动工业化,通过土地的资本化推动快速城市化。

   1.2 土地资本化与结构转变

   土地租金的产生不仅因土地的用途和区位而生,而且因权利安排及其变迁得到创设,我们称之为制度租金。改革之前,中国实行的是土地供应无偿、无限期流动的制度安排,不产生土地级差收益。1987年以来实行土地所有权与使用权的分离,赋予用地者更长年期和更完整的权利,既增进了土地权利的价值,又使政府的土地所有权价值得以显化和实现;通过土地的有偿使用、经营性用地、甚至工业用地的招标、挂牌、出让,以及土地的抵押金融获取土地未来使用增值的价值,土地的资产价值大幅提升;随着土地制度改革,政府关闭农民集体建设用地市场,规划、用途、年度指标、督查等一系列制度的强化,政府垄断土地市场的程度和实施能力提高,政府垄断土地实现的租金也突飞猛进的增加。通过土地使用制度的不断改革,土地从无偿到有偿使用,到招拍挂出让,到土地抵押的金融,土地资本化程度不断提高,为结构转变创造了巨额资本。

  

土地制度变迁与结构转变的阶段

  

   改革开放以来,中国的工业化、城市化进程与土地制度安排及其变迁高度相关,且每一阶段呈现出不同的特征。

   2.1 1981—1994:开放土地权利启动的工业化

   中国的结构转变从毛泽东在中共七届二中全会上宣布“从农业国向工业国转变”开始。上世纪五十年代的国家工业化战略在一个农业经济为主的基础上起步,资本积累主要依赖于农业集体化制度和国家统购统销制度从农村攫取低价农产品。据估计,1951—1978年,农民以税收形式给国家提供了978亿元,以工农业产品剪刀差形式给国家提供了5100亿元;同期国家对农业的投资仅为1763亿元,收支相抵,农民为工业化提供净积累多达4340亿元,为计划经济时期形成比较齐全的工业体系和门类做出了贡献。

   1980年代以后,中国在实行改革开放的同时,工业化、城市化的大门也在逐步打开。工业化道路在国家工业化之外开辟了两个新的轨道:一个是乡村工业化,另一个是园区工业化。乡村工业化的兴起,缘于80年代初包产到户制度改革释放出的大量农村剩余劳动力需要寻找出路。受制于城市体制的锁闭和国有工业的体制低效,农民参与工业化只能在乡村突围。被称为“异军突起”的乡镇(村)企业首先于80年代初在社队企业基础比较好的苏南、浙北地区迅速崛起,继之在政策的支持下燎原到中西部地区。乡镇企业的崛起,得益于国家政策向农民开放利用集体土地搞工业的权利,在此之前,农村集体土地的主要功能是为国家工业化提供低价粮食,后期才允许农民在集体土地上办一些为农业服务的“五小工业”。为了推动农村结构变革,国家允许农民在集体土地上办企业、允许农民利用自己的土地建城镇,也就是允许农民的集体土地直接进入市场。如下图所示,农村集体土地的非农使用为这一时期乡镇企业的繁荣提供重要支撑。1981-1994年,乡镇企业职工从2969.85万人增加到11329.97万人,到1992年时,乡镇企业创造的产值已占到工业增加值的三分之一(参见表1)。

  

园区工业化的兴起源于国家创办高新技术开发区和经济技术开发区引进国外先进技术、吸引外国企业以及侨资、港资、台资投资的初衷,(点击此处阅读下一页)

进入 刘守英 的专栏     进入专题: 土地制度   经济结构转型  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/109457.html
文章来源:《中国土地科学报》2018年第1期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网