李少文:国家监察体制改革的修宪工程

——宪制变革的一种控制方式
选择字号:   本文共阅读 713 次 更新时间:2018-03-23 01:55:28

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李少文  

   摘要:  宪制性变革推动宪法发展,自身亦受到宪法的控制。设置国家监察委员会是重大的宪制变革,它是中国共产党推动的进一步丰富和完善社会主义民主形式尤其是坚持党的领导的重要举措,是中国共产党的宪法工程。重塑监督权的逻辑并非民主,而是来自主权者在场逻辑和公民自由保障。国家监察委员会将党内外的监督权力体系化,形成“行政——监察”二分的主导结构。修宪存在显性与隐性两种路径。试点对制度设计的合法性与改革空间产生影响,成为推动政治过程发展的动力。修宪需要达成政治共识,亦需要民意的积累。改革的诸多举措都是围绕着积累民意和凝聚共识展开,其方式是通过政党政治和政府过程。我国宪法属于较为典型的柔性宪法,需要重建对宪制性变革的控制机制。形成完备的修宪工程理论,使宪制变革受宪法和宪制约束,是中国共产党推进宪法工程所需要的理论框架。

   关键词:  修宪工程 国家监察体制改革 试点 宪法工程 柔性宪法

  

引言

  

   中国共产党十九大报告中提出坚定不移全面从严治党,健全党和国家权力监督体系,其中重要的举措就是深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。理论界一般认为,国家监察体制改革,不是简单的国家机构增设与结构调整,而是宪制结构的一种变革。[1]如何推动国家监察体制改革?这是不得不回答乃至需要提前回答的问题。针对国家监察委员会的制度设计是一项宪法工程。改革带着强烈的政治目标,是政治活动参与者的意志表达,而制度设计需要充分的理论储备、经验提升和动力支持。它们凸显了改革的复杂性、结构性与系统性,这种改革自然不能是无序乃至失序的。国家监察体制改革受到哪些宪法性约束?改革过程如何循宪法和宪制而推动?针对宪制的变革如何受到宪法的控制?这就需要回溯改革的历程并分析改革的路径,提出有说服力的理论范式。

   在已经铺开的改革试点中,省级以下的国家监察委员会形式初现,揭开了这一机构的面纱。改革试点得到全国人大常委会的授权,但国家机构的变革并非只是实验性的——制度试验的正当性同样依赖宪法工程之规划,试验的意义在于获取经验、动力和试错,它具有推进改革的意义。全国性的机构设置与权力配置的变化就意味着某种形式和某种程度的宪法变迁乃至修改。[2]目前有关修宪的认识已经趋于主流,[3]但修宪绝非单一事务,亦非仓促的局部选择,必须要有全局性思考,启动修宪工程就迫在眉睫。所谓修宪工程,不只是对修宪过程和程序进行系统化表述,更是对修宪的动力、内容、过程与结果进行整体性表述,并在其中发现宪法的功能。它不仅是为了因应改革之需要,也是为改革提供更加充分的合法性资源和动力机制,还是一种来自宪法的对改革的控制。

   宪法修改是对既有宪法规范的某种形式的变动,从一开始就存在着宪法修改是否成立的争议,[4]但现代宪法基本接受了修改的必要性与程序性。宪法所面对的最大现实压力在于凝固的智慧也有有限性、不完整性与滞后性,所以修宪成为政治活动参与者的一种重要选择。然而,修宪却非政治意志的恣意表达,而是受到重重限制。施密特认为,“宪法修改”一词很不准确,因为它并非对宪法的修改,而只是涉及宪法法规的修改,真正意义的宪法修改是尊重宪法的宪法修改,不只是包括了尊重宪法修改程序。[5]提出并运用修宪工程,正是为了正确理解和有效运用修宪这一工具。修宪工程需要回溯到改革的动力来源、目标设定以及改革过程,揭示政治活动参与者推动民主过程所受到的形式与实质意义上的控制,回答改革如何在宪法控制之下推动宪法发展的问题。

   本文结合国家监察体制改革的实践,论述修宪工程的动力、形式与内容,说明建设修宪工程之于我国宪法发展和中国共产党推进宪法工程的理论意义。文章亦综述了此次修宪的准备过程,并预测其效果。为此,文章的正文共分为五部分。第一部分从监督权力的逻辑基础入手,论证监察委改革是中国共产党推动社会主义民主形式的新发展尤其是坚持党的领导的新举措。这是修宪的主要动力。第二部分阐释监察委改革的修宪形态,说明显性修宪的安排结合试点改革之后的复杂性,而这个过程正是修宪之准备。第三部分阐释修宪所需要凝聚的共识和积累的民意,这是修宪工程的内容。第四部分重回基本理论,总结修宪工程控制宪制性变革的逻辑结构以及它对理解宪法功能与地位的意义。最后是结论。

  

一、改革动力:中国共产党推动的宪法工程

  

   设置国家监察委员会是一项重大的政治改革。改革目标是明确的,那就是重塑监督权力配置。十九大报告明确提出健全党和国家权力监督体系,国家监察体制改革正是权力监督体系的重要组成部分。习近平在中国共产党十八届中央纪委六次全会上说:“要完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督,要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”从理论上看,监督即监察、督促,它的对象一般是行使权力的主体。此次改革正视并直面党组织和党员领导干部行使权力的事实,将党的监督与国家机器的监督结合在一起,是一种新的制度尝试。

   (一)监督权的逻辑与功能

   与国家权力配置不同的是,监督权独享一套理论体系,其逻辑基础并非民主制。理论界在阐释权力监督时,往往以为它是权力配置的一部分,却忽视了严密的民主宪法结构无法推导出监督权的事实。这是因为从社会契约推导出的宪法以表征和实现民主为使命,安置作为主权者的人民是宪法作为国家根本法的任务。宪法如何安置人民?它建立起一套民主制度和民主机制,通过规范和制度给了人民适当的位置,体现他们的主权者地位,实现他们的民主权利。[6]质言之,宪法需要建立民主制度,确认民主权利,这也构成现代民主制的逻辑基础。在民主制的逻辑之下,权力的目标是确保民主的同一性,即实现人民自己统治自己。[7]既然是人民自己统治自己,何需监督呢?对行使国家权力的机构和人员进行监督,意味着在上述逻辑体系之外重新架设了“一双眼睛”,由这双眼睛监视、督导人民所授权的机构和人员的活动。为什么需要这双眼睛呢?这双眼睛又是基于何种逻辑呢?

   民主制容不下的监督,却可以轻易在君主制的实践中找到类似的制度设计。甚至可以说,监督是君主制之下非常重要的制度逻辑和结构。[8]君主制的政治原则是君主代表着政治统一体。[9]和民主制类似,君主制也可以推导出一系列的制度形式。君主制下的御史监察、巡查乃至钦差大臣等,就是作为主权者的君主为了维护自身利益而推行的制度,目的是防范和禁止君主所委托、所任命的那些官僚滥权和腐败。君主对他所建立的官僚体系、对其所任命的官员,并不完全信任。于是,君主希望通过建立监督制度,在国家权力体系之外设置“一双眼睛”,作为君主(主权者)的代表、分身或化身,确保主权者的权力(利)。换言之,君主制下的主权者始终在场,监督就是主权者在场逻辑的演化形式。

   可见,监督无法嵌入民主制,但可以按照君主制的逻辑寻找理论基础。实际上,民主制之下并非没有对权力的监督,但这种“监督”是与公民的民主权利直接相关的,最典型的形态就是所谓的第四权理论。第四权理论滥觞于保守主义政治家爱德蒙·伯克(Edmund Bruke)将记者称为“第四阶级”,致使来源于媒体的监督逐渐形成一种“权力”。[10]但它却并非是真正的权力,[11]因为舆论监督本身不独立成为权力,监督的力量是回溯到了主权者(人民)。这种监督所实现的价值是什么呢?从效果上看,在民主制之下,舆论监督正是为了维护人民的自由和利益,它与人民自己的监督无异。它生发于对自由的保护——自然状态下的人结合起来以获得力量所保护的那些自由,这也是民主的共同逻辑起点。自由是政治文明的起点,卢梭在《社会契约论》开篇就说:“人是生而自由的……”在论述社会契约的目标时,他又说:“要寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是服从自己本人,并且仍然像以往一样地自由。”[12]

   简言之,宪法需要实现人民的自我统治,它所建立的民主制度始终围绕着自我统治与自我服从展开,而监督正是通过控制这个宪制体系来保护人民的自由。民主制之下的监督权力配置,借鉴了君主制的主权者始终在场的逻辑,所体现的是自由的价值。它是一种功能性的制度设计。质言之,监督之所以必要,正是因为我们需要防止权力滥用和腐败,防止权力侵害原始意义的公民自由和财产;推至极致,民主制下的监督是为了保护社会契约缔结之前的自由状态,它可以针对所有形式的权力,包括民主机制本身。正是因为监督所立基的是自由逻辑,所以我们可以观察到不同国家和地区存在的各式各样的监督权力形态,它们也逐渐和民主与法治结合起来,形成更为多样的制度类型。

   (二)改革加强党的领导

   通过厘清监督的理论基础以及民主制之下设置监督权的目标,我们就能更好地把握重塑监督权在宪制结构中的地位和方式。建立国家监察委员会对于健全我国的权力监督体制来说也就有了更为明确的理路和方案。简单地说,它是八二宪法所确立的社会主义民主形式的重要内容,反映了权力监督之于坚持中国共产党的领导的重大意义。质言之,监察委改革是加强党的领导的体现,是中国共产党所推动的宪法工程。

   现行宪法确立了坚持中国共产党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,党的领导与民主、法治的逻辑共同结合在一起,这是社会主义民主形式的基本结构和特征。目前,对于社会主义民主形式的三个基本元素如何落实以及它们之间关系如何调适仍缺少共识。坚持党的领导,一个重要方面就是直接回应中国共产党如何确保其持续不断的、全方位覆盖的影响力。对中国共产党来说,在新的环境与形势下面对新的挑战,让党的领导体现一种“在场”的逻辑就尤为重要。

   实现对行使权力的全过程、全方位、各方面的监督,是加强党的领导的具体体现。推动监察委改革是中国共产党同时作用于国家治理和党内治理的制度创新。通过设计监察委,重塑监督权力并形成体系化结构,能够从内外两个方面发挥作用。一方面,监察委将统一党的监督和国家机器的监督,覆盖对党的监督和对国家机器的监督。另一方面,这种制度设计也直接作用于党的内部治理,成为全面从严治党、强化管党治党的新举措。可以说,监察委改革的动力是与坚持党的领导密切联系在一起的,它既带有主权者在场的逻辑色彩,是党的领导的直接体现,也是党通过管党治党推动法治发展的一种形式。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,它既具有政党的人民性和群众性,又通过党组织和党员领导干部行使权力而凸显其具有权力载体的属性。宪法正文并没有关于中国共产党的地位和作用的规定,也没有对党政关系设定原则或划定界限,而是在序言中确认了“中国共产党领导中国人民”的事实。宪法的这种规定被认为是贯彻了“党政分开”的逻辑,[13]既是在党和政之间设计隔离带,也为党实现其领导地位和作用留下了较大空间。监察委改革则是循着统一监督权力的思路,将党所行使的监督权力和国家机构所行使的监督权力结合起来,将对党组织和党员领导干部的监督与对国家机构及其工作人员的监督结合起来,形成新的监督权力体系。监察委何以承担如此重任?正是因为它直接面对并且有效回应了社会主义制度之下的政党政治的逻辑,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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