秦前红:国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考

选择字号:   本文共阅读 1735 次 更新时间:2018-01-03 14:24:55

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秦前红 (进入专栏)  

  

   国家监察体制改革是近年来我国政治领域展开的一项重大改革,可谓是搅动了政治改革的“一池春水”,既重新配置了国家权力,形成新的民主结构,又重构了国家反腐败体制,织就了一张几乎覆盖所有公职人员的大网。

   这可以说是当下一种根本性的宪制变迁。作为一项重大的政治改革,国家监察体制改革之关键正是宪法设计。如何进行宪法设计?这需要我们有宪法工程的思路,它是一种在立宪基本价值之下的面向现实的研究取向。宪法工程强调将宪法视作一项可以设计的工程、一个正在运作的机器,它必须要面对具体的问题,解决具体的问题,塑造一个良好的宪法秩序。

   林肯说:“政府必然要么过于强大,危及人民的自由,要么过于软弱,无法维持自身的生存,一切共和国都有这种内在的致命弱点吗?”

   国家监察体制改革就面对着权力与自由之间的张力如何化解的难题,它正是宪法的根本任务。所以,监察体制改革首先是一个宪法学的问题,中国的宪法学者对此应该有准确的判断和清晰的思路。

   那么,中国宪法学到底如何回应政治改革的挑战?

   长期以来,我们沉浸于描述宪法的规范性,而对改革、发展与变迁有所忽略,这种现象的存在,一定程度上促使中国宪法学界形成一种过于注重形式主义的氛围,反倒是让宪法原本广阔的空间被局限起来。所以,研究政治改革的问题,应当提倡一种面向现实的中国宪法学。本文就是回到更为宏观的层面,把监察体制改革视作一项宪法工程,对其进行宪法设计。

  

   一、监察机关性质的宪法设计

   (一)是人民监察委员会还是国家监察委员会

   监察机关是否应当命名为“人民监察委员会”而非“国家监察委员会”?这关乎宪法确立的社会主义民主形式和监察机关的属性定位。现在推进三省市试点并将在全国推行的都是将监察机关称为“国家监察委员会”,比如“大同市监察委员会”,它与“中共大同市纪律检查委员会”合署办公。

   然而,我们去看其他国家机关,大多数皆在名称中带有“人民”字样,比如“大同市人民代表大会常委会”“大同市人民政府”“大同市中级人民法院”“大同市人民检察院”等。根据新中国的政治传统,国家机关冠以“人民”字样,以彰显国家机关的人民性。究竟“人民”何所指,按照童之伟教授的说法,这里的“人民”就是国家性质的表征,是中国共产党的领导的外化体现。曾经一度引起争议的有人主张司法改革要去掉人民法院中的“人民”,引起了轩然大波。

   为何如此?或许正是因为国家机关冠以“人民”是表征国体的重要体现。之前,由于行政监察部门隶属于人民政府,其人民性不容置疑,但当下设定的“国家监察委员会”名称中没有“人民”字样,似乎还没有很好地解释。这个问题并非无关紧要,因为名不正则言不顺,如何命名应当慎重研究,这样才符合宪法的要求。

   (二)是监察权还是行政权

   由人民性所引申的一个问题是,监察机关所行使的监察权(监督权)究竟属于何种性质?众所周知,划分权力是设计政体、配置权力的基本原理。自孟德斯鸠以降,将权力按照其内容和性质划分为三种———立法权、行政权和司法权,早已成为共识并得到广泛应用,这成为政治文明的重要标志。此种分类尽管遭遇了功能主义的“新分权说”的挑战,但因为其兼具实体性与形式性而具有强大的说服力,尚未动摇。

   这个框架也成为我们理解宪法工程尤其是宪法设计的重要基础。新设立的监察委员会虽独立于政府部门,但其所行使的权力仍具有强烈的行政权特征,例如它的监督、调查和处置职责中主要就体现了国家机关和相对人之间的不平等关系。这些权力显然不属于司法权和立法权,但我们又必须将其与传统的行政机关进行隔离,并且还将其与党内事务和党内治理进行融合——不得不指出的是,政党内部治理的权力属性亦具有行政的特征。

   所以,监察权究竟是基于何种逻辑推演而出?又如何与权力划分理论进行协调?学者们在描述行政权的时候,总是试图调和民主制与集权制的逻辑,监察权的属性可否推及于此?

   在已经成熟的三种行使权力的机构之外架设国家监察机构,必须要从民主形式上进行整体考量,重新加以设计。推行国家监察体制改革,未来所设计的国家权力就区分为四大类别,分别是立法、行政、司法和监察,这里的监察权或许是一种混合型的权力,既包括了代表制民主下的代表责任(传统的议会监督权),又掌握了一定的行政调查处置权,甚至包括了一定的司法性权力。只不过,如何超越这种理解权力配置的关系,还需要更为深入和根本的挖掘。我们常常引用中国古代的监察权来进行论证,但这种监察权在很大程度上带有君主制的色彩。如果考虑到监察制度设置中的执政党因素,那么这个监察权的基础显然就更为复杂。

  

   二、监察机关地位的宪法设计

   (一)是否需要修宪

   如何在宪法中发现监察委员会的依据,既关系着宪法权威,又关系着监察委员会这一机构及其权力的正当性。改革涉及宪法权力配置结构的变动,通过宪法解释乃至宪法建造都是无法完成的。唯有修宪方可化解其地位难题。有学者认为,只需要经由全国人大通过“国家监察法”等基本法律就能满足监察体制改革的合法性的要求。

   当然,全国人民代表大会是国家的最高权力机关,它是人民意志的制度和机构载体,所行使的立法权汇集并表达了人民的意志。宪法第五十八条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”,第六十二条第三款规定全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。这是相对宽泛的立法权配置条款。全国人大当然可以制定有关监察委员会的基本法律,目前正在审议的《国家监察法》(草案)就是体现。

   然而,增减权力配置的机构载体,改变国家政权组织形式———人民代表大会制度的基本内涵,却是“宪法保留”的项目,它需要有明确的宪法依据,国家监察法亦需要明确的宪法授权。难以设想,当我们的中央国家机构转变为“一府两委两院”(中央人民政府、中央军事委员会与国家监察委员会、最高人民法院与最高人民检察院),而宪法却没有相应的国家机构条款,这会是何种局面?它对于监察委员会的存续及其权力行使乃至权力的限制也都是极为不利的。

   (二)如何修宪

   如果修宪在所难免,那么需要采取何种修宪形态?针对宪法文本进行细致考察,监察委员会的修宪条款可高达40余条并需增加1节,此为大修。大修存在的问题很多,比如涉及的宪法条款太多,并且意味着必须非常细致地规定国家监察委员会的组成与权限以及它与其他机关的关系等,这可能会僵化国家权力配置的空间。最简单的修宪方法仅为1条,即授权条款,此为小修。

   小修同样存在很多问题,若仅用1条来说明国家监察委员会可以设立并授权全国人大立法,对于如此复杂的机构建制来说必有制度不周延处,也会导致将一个宪法保留的事项全部授权出去,从而与宪法的根本属性不符。

   所以,大修伤害宪法权威,小修正当性不足。

   如此两难并不容易抉择。如若小修,则需要配合更为细致的修法方案。如若大修,主要制度框架和原则需在宪法中加以明确。折中方案是尽量减少针对已有条款的删节、调整,主要增加有关监察机构的正当性及其授权的部分条款,此为“中修”。

   当下看来,大修并不适宜,小修亦有不足,如能中修,辅之以详尽立法,或较为适宜。即使中修,也涉及三个方面:其一,监察委员会的地位、职权以及现有机构与职能的整合,或需要另行增加节以及具体的条款,并删除有关行政监察的条款;其二,监察委员会的产生及其与上级监察委员会的关系,具体到宪法文本包括第六十二条、六十三条以及第一百零一条的相关规定;其三,监察委员会的地位及其与其他国家机关的关系,具体到宪法文本需要修改第三条和第六十七条。

   (三)基本法律的“立改废”

   监督权配置模式的调整,除了宪法需要作出修改之外,其他法律同样需要进行相应的“立改废”。具体来说:

   一是修改《人民检察院组织法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《刑事诉讼法》《行政监察法》《审计法》《国家赔偿法》等。改革需要将原属政府与检察院的监察监督职权予以剥离整合,但这些职权规定在上述既有的法律当中,故而需要对其进行修改或废止。

   同时,《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》提出的“监察委员会与司法机关的协调衔接”,也要求《刑事诉讼法》作出相应的修改,以便经监察委员会处理的案件得以有效进入刑事诉讼等司法程序。

   二是制定《监察委员会组织法》。通过在现行宪法中新增条款,可以对监察委员会作出相对宏观的规定,但对于其他较为具体的内容,则需另行立法予以规定。对于监察委员会的组织结构、机构设置、职权范围等内容,可规定在《监察委员会组织法》当中;对于监察委员会的工作机制、具体职权、监察程序、法律责任等内容,则可规定在正在审议的《国家监察法》当中。

  

   三、监察机关目标的宪法设计

   (一)人权保护与反腐效率的平衡

   监察体制改革必须以保障人权为目标。尽管建设宪法工程会更强调宪法作为国家组织法的一面,但人权保障作为根本目标已深入宪法,这也符合人民制定宪法的基本出发点。既然如此,我们选择一种制度形式,设计一类国家机构,必须要坚持人权保障的原则,以保障人权为根本目标。

   当然,权力的配置与行使在实现人权保障之目标方面存在着不同的路径,也有不同的阶段。监察机关承担反腐败的责任,反腐败可以说是一种间接地实现人权之目标的方式。但关键在于,在这个过程中如何防止国家权力的“合法加害”。对国家权力机关及其行使权力的方式划出边界——设定基本的规则、明确严密的程序,其目的也在于此。这个时候,我们不能假定权力不会恣意行使,不会被滥用,不会为了达成短期效益而伤害制度之根本。麦迪逊说:“如果冲动和机会巧合,我们深知,无论道德或宗教的动机都不能作为适当控制的依据。”

   这一判断可谓经典,于是麦迪逊设计了一种分权制衡的政体,同时也是沟通民主与法治的政体。因此,在设计国家监察体制的时候,也必须要将防范权力可能存在的恣意或滥用作为一个重要的目标。只有这样,制度设计才符合宪法的目标。

   换句话说,新建的国家监察委员会,尽管是一个反腐败的机构,却与当下的纪委反腐有了很大差别,首先就是在理念和目标上的差异。监察机关要在人权保护和反腐败的目标之间达成一个平衡,所以解决纪委反腐体制中存在的一系列问题和难题,正是此次改革的重要目标。党的十九大提出要“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”正是落实上述目标的伟大战略部署。

   (二)赋予相对人抗辩性权利

国家监察委员会所实现的“全覆盖”,其权力所涉对象的范围是非常广阔的,既包括所有的党员,又包括所有的公职人员,乃至企事业单位成员,从人口数量上进行估算或许上亿之众。影响面如此巨大的国家权力,从其性质上看又是一种具有直接强制力的权力,必然会产生如何约束权力以及如何平衡相对人抗辩性权利的问题。(点击此处阅读下一页)

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