郑秉文:强调社会公正是否就要向西方福利制度看齐

选择字号:   本文共阅读 5482 次 更新时间:2006-08-16 10:43:44

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  众所周知,现代福利制度起源于英国的贝弗里奇报告。在第二次世界大战中,英国受到了德国法西斯的重创:民不聊生,一片凋敝。首相丘吉尔和英国战后重建委员会主席阿瑟•格林伍德委托贝弗里奇(Bevesidge)勋爵从1940年开始考虑一项工作,即为英国制定一个战后的回复计划。贝弗里奇考虑到了30年代经济大危机和第一次世界大战的影响,英国在经过二战之后,主要面对的是五大“灾难”:疾病、无知、无赖、衰退、丑陋。这就是现代福利国家的直接起源。简而言之,现代福利制度的建立,其首要任务是减困与救助。作为一个经济学家,贝弗里奇从凯恩斯理论中受到启发,又从新西兰等国家受到了一些启发,于次年完成了一个名为《社会保险和相关服务》的报告,这就是著名的《贝弗里奇报告》。这个报告对当时的福利状况进行了调查,就战后重建社会保障计划提出了构想并提出了具体方案和建议。

  这个报告对英国战后建立一个什么样的福利社会起了巨大影响,甚至影响了整个西方世界。这个报告主张建立的社会福利可以被概括为“三U”思想:普享性原则(Universality):所有公民不论其职业如何,都被覆盖以防社会风险;统一性原则(Unity):建立大一统的行政管理机构;均一性原则(Uniformity):每一个受益人根据其需要获得资助,而不是根据其收入状况。

  虽然福利主义的思想渊源和制度起源还可以被追溯到1881年德国实施的首部《工伤法》,甚至追溯到1601年英国伊丽莎白时代的《济贫法》,但是,贝弗里奇被称之为福利国家之父,英国被称之为福利国家的摇篮,这一点,是被学界所公认的。后来,福利国家又被推广到了欧洲其他国家,最典型的是北欧国家,甚至再后来他们成了福利国家的橱窗。而这时,作为福利国家策源地的英国从70年代开始遇到了财政困难,开始改革,逐渐削减福利国家的规模,引入市场因素。到现在,国外进学界有人认为,英国这个昔日福利制度的发源地已不是贝弗里奇模式了,而转向德国的俾斯麦克模式了;而相反,北欧国家却继承了英国模式的衣钵,成为贝弗里奇模式的典范。

  与只有几百万人口的北欧各国相比,英国是欧洲的一个大国;英国的改革完全是由其财政压力而来的,是由1973年石油危机导致的,是从1979年英国首相撒切尔首相上台开始实施的;接着,改革浪潮就开始席卷到几乎所有西方发达国家,包括美国。北欧的改革主要是从1990年苏东解体以后开始的。

  改革方案有很多,理论模式也很多,政策主张更是数不胜数。但是,在所有这些改革中,几个共同特点是:打破大锅饭,引入市场因素,减少国家财政负担,提高国家和企业的竞争力。改革中克服的一个共同的困难是福利刚性导致的社会阻力,这个阻力也可被称之为是支撑福利大厦的政治支撑,因为在代议制国家,选举和选票对改革发挥着重要影响,这是改革的最大困难。所谓三方谈判、所谓劳资合作、所谓全民公决、所谓社会大罢工等,相当部分就是针对福利制度改革而引发的。这就是几十年来西方福利国家的发展现状。换言之,福利制度在西方之所以存在着无限的生命力,在某种程度上就是指这个公共选择的过程和选择的结果而言的。

  讲到这里,我们会问,半个世纪之前西方福利制度里主要强调社会公正,而半个世纪后他们就不强调社会公正了吗?当然不是。在他们眼里,社会公正这个概念始终存在着两个重要方面,他们相辅相成:一个是机会的平等即制度的平等问题,一个是国家保护人的转移支付即再分配作用问题;前者强调的“社会权利”,后者强调的主要是“减困”。实际上,完全从“三U”标准来衡量,真正意义上的贝弗里奇式的福利国家即全民福利模式,在英国根本就没有完全实现过,例如,在那里,全民低保从没有真正地实现过,其相当的非缴费型给付都是针对一定的目标群体进行的,即针对一定的目标群体的,是要经过严格的收入调查的,达不到标准是没有补贴的;例如,1999年建立的“最低收入保障”(MIG)规定,如果存款在8000英镑以上就不能获得低保,2001年这个标准提高到12000英镑,2005年又提高到16000英镑。即使在北欧三国许多非缴费型补贴也是家计调查式的。

  写到这里,我们就会看到,西方福利制度的改革过程实际就是一个不断打破福利大锅饭的过程,这个过程很像1978年以来改革开放之初我国的情形。所不同的只是语言的表达:用学界的表述来说,是“再商品化”的趋势;用北欧三国的表述说,是“工作有其酬”(work pays)和“从福利到工作”(welfare-to-work);用英国的表述说,是“协议退出”;用美国的表述说,是“拯救社会保障制度”;在俄罗斯,它被称作“福利货币化改革”;用2004年诺贝尔经济学奖获得者普雷斯科特的语言来说,这叫做“保持时间一致性”:现收现付福利制度的再分配功能是不公平的,所谓公平绝不是指财富的再分配,也不是转移,而是要在消费过程中消除“时间不一致性”问题,否则,如果别人知道有人会为他们消费买单的话,他们就不会再去储蓄了,也不去工作了。

  以上就是发达国家福利制度这半个世纪以来走过的路。我们还要知道的是,第一,上述国家都是人均几万美元的GDP,经历了上百年的资本主义的原始积累和几百年的殖民宗主国的掠夺,而我国刚刚摆脱半殖民状态才半个多世纪,刚刚打破“全民福利”的“大锅饭”制度才几十年,刚刚跨过人均GDP1000美元的门槛才几年。第二,高福利未必完全等于社会和谐,近来法国社会骚乱和“青年恐慌”几乎年年发生,甚至令全世界目瞪口呆,而与之福利支出大致相当的邻居德国却没有,如何解释?所以,福利模式的选择是一个非常重要的因素。第三,福利制度属二次分配制度的一个子系统,是体现社会公平的一个手段,但是,福利制度不能全部解决初次分配的问题,关键还在于初次分配,要建立一个科学的公正的初次分配制度是构建和谐社会的第一个环节。否则,二次分配动作太大会扭曲劳动力市场,产生副激励等。目前大家关注的垄断行业的垄断收入问题就是典型的一次分配问题。那么,为什么法国的国企不存在这方面的问题,法国的电信、邮电、铁路等都是国有的。再比如,拉美一些国家的一次分配存在问题,福利制度的改革又能够起到多大的作用使这个社会和谐起来呢?第四,近几年我国财政收入确实形势喜人,今年头4个月全国财政收入就超过了1.5万亿元,与上年同期相比增长了22%。但从动态上看,我国经济增长不可能永远维持这样一个高增长态势,当若干年之后经济进入稳态时,就会保持一个世界经济增长率的平均值。财政上的任何增收在13亿人口面前,只要用除法一除也显得无法跟发达国家去“看齐”了。第五,财政收入的可持续性也是一个问题。财政收入的“源头”十几年来相当程度上来自于出卖土地:1990年至2003年政府卖地收入累计高达1.05万亿元,某些发达地区甚至占地方财政收入的一半以上。这样财政收入来源结构显然也不具有可持续性,土地资源是不可再生的,如同波利维亚的石油收入。

  上述分析旨在表达,任何向西方福利制度看齐的思想都是不现实的,尽管它是美好的;任何西方国家搞的“全民保障”、“全民医疗”、“人民福利”等都正在经历着我们曾经经历过的打破大锅饭的改革过程。福利具有刚性,这是个规律。降低福利则导致社会不稳定,这也是个规律。这些规律已经并正在被西方这些福利国家所证明着。我国改革开放之后,打破了大锅饭,之所以迅速得到了社会的拥护,是因为最终人民得到了实惠和收入得到提高的结果;现在出现的社会讨论针对的主要是一次分配体制出现了问题,而不是什么二次分配或福利制度应该向西方福利制度看齐的问题(况且福利制度只是二次分配的一个子系统,而远不是全部)。一次分配制度出现的问题不应该在二次分配制度上去“下药”。当然,这里说一次分配制度出现问题,而决不是意味着二次分配就绝对没有问题。我们只是说,一次分配目前是关键。在福利制度上,我们没有资本去看齐,但我们可以建立一个科学的一次分配制度;我们没有条件去看齐(人家基本没有农民这个概念,而我们却有一半人口以上的农民),但我们可以因地制宜设计一个适合国情的福利制度;我们不可能进行较多的转移支付,但决不是说目前我们的转移已经足够了,或已达到国际惯例了。

  现阶段我们的制度目标还应是减困和“雪中送炭”,而不是“锦上添花”;是目标群体的救助,而不是“三U”思想所追求的普享主义;是集中福利资源用于最需要和最贫困的人,而不是撒芝麻盐;是制度面前人人平等,能使更多的群体进入社保制度这个门槛(现在制度设计不合理,包括农民工在内的许多群体没有进入的愿望,或进不来),而不是来自于税收转移的人人有份。在这方面我们还有很长的路要走。我们目前的任务是要建立一个符合国情的福利制度,选择一个具有长效机制的福利制度模式,完善业已初具规模的福利制度雏形,找出这个制度的问题不断进行改革。例如,最近网上披露的上海社保局出事、广州8亿人民币出事、某个人异地不能领取养老金而状告劳动保障部门,等等,这些都说明,我们的基本福利制度还没有走上正规,还没完善,制度缺损、制度碎片、制度缺位等等,都是急需解决的,都远不适应经济社会发展的要求,这些应是我们“看齐”的地方。

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