刘守英:中国土地制度改革——上半程及下半程

选择字号:   本文共阅读 1343 次 更新时间:2017-10-01 23:24:42

进入专题: 土地制度  

刘守英 (进入专栏)  

  

   土地制度是中国政治经济制度的基础性安排。土地制度改革是中国全局改革的关键而敏感的领域。独特的土地制度安排与变革是中国经济高速增长和结构变革的发动机。1980年代初的农村土地制度改革拉开了中国改革开放大幕,促进了中国的农村转型和体制转轨,1990年代末的城市土地制度变革推动中国从乡土中国向城乡中国的历史转型。但是,中国在利用土地创造“中国奇迹”的同时,也形成独特的以地谋发展模式,造成国民经济运行、财富增长与分配对土地的过度依赖,障碍经济转型和结构改革。随着中国经济从高速转向中高速增长平台,发展动能出现转换,土地的发动机功能减退,以地谋发展模式的弊端凸显,深化土地制度改革对全局的意义重大。

  

   中国改革走过了40年的非凡历程,土地制度改革也经历了任人评说的风风雨雨。本文第一部分是一个对中国过去40年土地制度改革进程与主要内容的回顾性评论;第二部分评估了土地制度在40年国民经济高成长阶段所起的历史作用,分析了这套土地制度体系存在的主要问题;第三部分展望了中国经济在进入新阶段后的主要特征,提出了为适应这一阶段性转换急需深化推进的土地制度改革。

  

   一、土地制度变革进程:一个回顾性评论

   对过去40年中国的土地制度变革给出一个统一的一般性评论是很困难的。这一方面是因为土地制度安排的目标与变迁路径在城乡和不同用途之间差异很大,另一方面是因为对各项土地制度变革结果的评价因角度和立场不同共识很差,有些方面的改革比较一致的令人称道,有些方面的变迁产生的影响巨大但争议很大,有些深层的制度改革因利益、观念、知识的羁绊贻误时机令人遗憾。从土地制度对中国经济和社会转型的影响来看,农村承包地、农民宅基地、土地转用、城市土地使用是其中影响深远且至关重要的几项制度安排,我们将分别予以讨论。

   (一)农地集体所有家庭承包制度。农村承包地是全国土地面积中份额最大、涉及人数最大的一块。截至2015年末,全国共有农用地64545.68万公顷,其中耕地13499.87万公顷(20.25亿亩),家庭承包经营的耕地面积13423.68万公顷,占总耕地面积的99.44%,这些土地发包给2305.74万户农户承包经营。农村承包地制度一项被视为对农业绩效、农民权利和社会稳定具有基础性影响的安排。

   与历史上的土地制度相比,中国共产党执政以来的农地制度具有在乡村改天换地的性质。在传统乡土中国,农地属于家户私有,以自耕农和佃农为主的家庭农业是小规模农地的主要经营者,土地所有权和经营权同等受到法律保护和契约约束,且耕作权在很大程度上具有事实上的所有权权能。中国共产党取得政权后,实行公有制的社会主义制度,全面推进中国从农业国向工业国的转变。为此,新政权在乡村进行一系列国家主导的制度再造,形成独特的农村土地集体地权制度:一是作为公有制在乡村的实现形式,对农村土地实行集体所有制,国家通过人民公社、生产大队、生产小队三级对农村实行全面政治经济控制;二是国家事实上行使集体土地产权。生产队对土地的使用由上级控制,并不享有作物种植选择权,收益权因国家实行农产品统购统销而丧失,生产队的公共积累和社员分配以完成国家任务为前提;三是农业经营制度实行主要以生产队为单位的统一经营,农业经济活动和社员劳动由生产队统一安排,生产成果按工分统一分配。

   政治气候的变化加上国家控制的集体所有、统一经营制度的低效,中国于70年代末80年代初成功实现了上下互动的农地改革。经过底层创造、顶层支持与政策推动,形成为各方所接受的农地集体所有、家庭承包制度:一是在公有制社会主义制度下,改革以坚持土地集体所有制为前提。国家连续通过文件宣示集体所有制不变,强调包产到户与私有单干的不同;保留“三级所有、队为基础”的集体所有构架;农民与土地的关系被界定为发包与承包关系;集体组织不同程度地行使着集体所有权;农村土地不准买卖。二是形成国家、集体与农户之间的承包合约。土地合约的初始安排由自发变法的底层农民默认,后来被作为一项非签约但必须遵守的三方合约制度化,即“留足国家的、交够集体的、剩余是自己的”,农户在承诺并完成所承担的国家任务和集体义务的前提下,获得集体土地剩余索取权。三是集体所有权明确为成员集体所有权。与集体化时期的“社员”不同(他只是以自己的劳动为国家做贡献、同时分配一定收入),包产到户后的“成员”不仅以集体成员身份平均分配集体土地和资产,随人口增减带来的成员权变化调整土地,而且享有集体土地上长出的一切资产的权益。改革以后的集体所有权事实上成为集体成员的权利集合,同时也使集体所有权的身份性更加强化。四是明晰承包农户对农地的产权。通过集体所有权与使用权的分离,做实承包权为一束实实在在的权利,又通过强化农户的主体地位,不断完善农户对所承包土地的使用权、收益权和转让权。五是实行家庭农业经营制度。通过废除生产队统一组织生产、统一收益分配的经营制度,以家庭替代生产队成为农业生产、经济决策与收益所得的单位,农户成为农业经营主体,并通过相关法律予以制度化。

   农地集体所有、家庭承包制度确立以后,在实施进程中,尽管遇到一些波折和质疑,但这套制度安排还是坚持了下来,并且农地权利演进一直朝向强化农民土地产权保护的方向。

   一是在法律上明确集体所有的内涵。通过《农村土地承包法》和《物权法》立法对集体所有的内涵予以法律表达,即“农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的根本”,“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”,“农民集体”作为土地所有权的主体,分属三个层次,即“村农民集体”、“村内农民集体”、“乡(镇)农民集体”。

   二是完善和保护农户土地承包权的财产权。针对土地承包权作为一种特殊的用益物权,明确承包地就是农民的财产;以法律形式明确承包农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品,承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;承包期内发包方不得收回承包地,不得调整承包地,不断拓展土地转包权;限制公权力对农民土地财产权利的侵犯,明确规定,法定承包期内,任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权,不得违法调整和收回承包地,不得违背农民意愿强行流转承包地,不得非法侵占农民承包地。

   三是不断延长土地承包期,稳定农民对土地权利的预期。土地承包期从1984年的15年,延长到第二轮延包时的30年,1998年中共十五届三中全会赋予农民长期而有保障的土地使用权,到中共十七届三中全会时提出“长久不变”,十八届三中全会进一步重申这一规定。

   四是改革成员集体所有权。上世纪80年代末中央农村政策研究室在贵州湄潭试点“增人不增地、减人不减地”。2002年“增人不增地、减人不减地”写进农村土地承包法。《土地承包法》明确,“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”、“承包期内,发包方不得调整承包地。”

   五是土地承包合约条件的变化。一方面是附着于土地的国家义务的变化。先是减低粮食任务,农民对完成任务以外的土地得以有权自由种植;到允许农民以货币交粮,减低农民土地与粮食任务的挂钩;实行粮食购销体制改革,国家以市场化方式购粮,农民与土地粮食任务解除;到国家实行种粮补贴。另一方面是集体义务的变化。从上交集体公积金、公益金,至90年代各种负担摊派到承包地,农民不堪重负;到后来采取一事一议,与承包地不挂钩,国家和集体义务的改变,农民承包地权利的剩余权扩增。

   六是家庭农业经营制度作为国家基本制度。1991年首次提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为中国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善。”1999年《宪法》明确“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”2002年《农村土地承包法》正式提出“国家实行农村土地承包经营制度”。2008年十七届三中全会强调“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。”

   (二)集体所有、农民使用宅基地制度及其变迁。在各项土地中,宅地权是一项关乎农民居住权和财产权的重要权利,宅基地制度也被视为对政治和社会影响至关重要的制度安排。截至2015年,在全部土地中,村庄用地为140.134万公顷,其中宅基地约为133.3万公顷。

   历史上的农民宅基地与土地一样一直是农民的私权,且与其上所盖房屋的权利不可分割。土改和合作化时期的宅基地及其房屋还是属于农民私有。到人民公社时期开始实行宅基地和房屋权利的分别设置,即宅基地一律不准出租和买卖,使用权归各户长期使用,房屋永远归社员所有,可以买卖或租赁。到80年代初开启农村改革时,集体所有、农民长期使用的宅基地制度架构初具雏形:一是宅基地所有权归生产队集体所有,社员禁止出租和买卖。二是宅基地与其上的房屋权利相分离,农户拥有宅基地长期使用权,对房屋拥有排他性所有权,可以买卖、租赁、抵押、典当,宅基地使用权随着房屋的买卖和租赁而转移。三是确立了宅基地依集体成员申请无偿取得。

   改革以后,当中国的农地制度不断朝向财产权方向演进时,宅基地制度则朝向使用与管制并行的方向发展。

   一是集体宅基地所有权。与耕地所有权朝向成员集体所有相比,集体对宅基地的所有权强度与控制权更强。在宅基地的所有权上,集体组织绝不是一个仅仅具有法律意义的一级,而是拥有实实在在的控制权、使用权和收益权。集体组织享有村庄宅基地的分配权,可以依法收回农户超出按法定面积的宅基地,拥有对村庄内未分配到农户手上集体空闲地、公共用地、经营性用地的控制权。在一些实行村庄改造以及土地整治的村庄,集体控制宅基地结余指标的收益权。

   二是农户宅基地使用权与住房所有权。法律规定,宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施;一户只能拥有一处宅基地;农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准;宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。但农民的宅基地使用权不得转让、抵押、收益。但农房是农民的私有财产,坚持农村房屋农民所有,享有对房屋的买卖、出租、抵押、典权、转让等权利。

   三是宅基地的成员身份性和非成员限制进入。只有集体经济组织成员,才有资格申请和得到宅基地,非集体经济组织成员无法获得宅基地。对非成员取得宅基地的限制逐步严格,1982年时允许农村社员中回乡落户的离休、退休、退职职工和军人和回乡定居的华侨申请取得,1987年《土地管理法》中允许城镇非农业户口居民经县人民政府批准后建住宅,1991年的《土地管理法实施条例》仍然开放城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅,到1999年时发生重大转向,规定“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”2004年28号文明令“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。

四是强化宅基地使用管制。将农村宅基地占用农用地纳入年度计划,规定各省(区、市)下达给各县(市)用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中增设农村宅基地占用农用地计划指标,农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县(市)国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后,(点击此处阅读下一页)

进入 刘守英 的专栏     进入专题: 土地制度  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/106284.html
文章来源:《国际经济评论》2017年第5期(总第131期)

3 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2017 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网