蒋京议:国家与社会二元架构中的管理范式

选择字号:   本文共阅读 263 次 更新时间:2017-09-20 15:17:29

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蒋京议  

  

   在当代中国社会转型的进程中,由于国家的政治与经济职能开始得到有效分离,因而过去那种单元板结的同质性社会也随之解体,而在具有现代特征的国家与社会并列的二元架构中,它既有私人领域中的利益和自由的主张与诉求,又有公共领域中的关怀和秩序的期望与认同。由此,分别涉足于公私两个领域的公共管理与工商管理,已经成为这个架构中的基本管理范式。然而,全面正确地分析和认识它们之间的差异,对于科学界定各自的管理范围,防止公域和私域管理的主客体错位,进而正确把握各自管理的实施途径,维护社会管理与经济管理的运行秩序,不断完善公法与私法的制度安排,促进经济社会的全面协调发展都具有极其重要的意义。

   所涉领域的差异决定着两种管理的范围界定

   学界一般将社会管理分为三个领域或部门,一是公共管理部门,也就是政府组织;二是私人领域,主要是竞争性的工商企业;三是介于两者之间的“第三部门”,即非政府公共组织,主要包括事业单位、社会团体和社会中介组织等。第一和第三部门研究和解决的是公共领域的管理问题,亦即向社会提供公共产品和公共服务。公共服务具有“社会共享性”,它所影响的不是单个的个人或团体的利益,而是与社会中绝大多数甚至是所有人的利益密切相关,并产生普遍社会影响的公共事务,因而公共问题被界定为超越了“私域”而具有广泛影响的社会问题;公共产品具有“非竞争性”和“非排他性”,人们之所以要将某种产品称之为公共产品,不仅是因为它由大多数或所有社会成员进行消费,而且还因为这些产品无需消费者直接地用等量的货币进行支付。

   然而在市场经济条件下,按照经济人理性原则,没有直接经济收益的产品,对于一般经济主体来讲是不愿意提供的。所以,这种人人需要而人人都不愿供给的问题只有依靠政府的力量才能得以解决。当然,政府组织并非是公共管理的惟一主体,因为政府这只“看得见的手”并不能全部覆盖社会管理领域,非政府公共组织已经成为公共管理不可或缺的重要主体,它将为解决市场失灵和政府失灵所遗漏的大量社会公共事务发挥重要的作用。

   与公共管理不同,工商管理的对象是私人领域或部门,它是对盈利性经济组织的管理。由于工商企业为社会提供的产品一般属于私人产品,因此它具有与公共产品相反的特征,即产品的“可分性”和“排他性”,亦即私人物品可以在消费者之间进行分割或独享,能够分别按市场竞争价格卖给不同的消费者,而且一般不会对他们产生外部效应,所以私人物品的供应完全可以通过市场机制而得到解决,而无须依靠非盈利性的政府组织和非政府公共组织。由此可以表明,公共管理与工商管理所涉及的是“公”与“私”两个完全不同的领域,如果说前者是对社会公共事务的管理和服务,那么后者主要是工商企业的经营管理,其管理目的是要在竞争性生产过程中,最大限度地实现各种经济资源和生产要素的最优配置,以获取最大的经济效益。

   掌握资源的差异决定着两种管理的基本权能

   在公共管理活动中,管理的主体是居于国家权力中心的政府,它掌握的资源是一种公共资源,主要包括公共权力以及财政资源和自然资源。公共权力是公共管理主体在管理社会公共事务中所享有的合法资格和相应的强制力与约束力。在民主政治架构下,公共权力的强制性,并不意味着公共管理主体可以随心所欲地支配公共管理的客体,而应在一定的价值合理性范围之内,通过强制力来保障社会规范的效力,以维护社会的公共利益。从这个意义上讲,强制性公共权力的价值,在于有效限制那些非合作的反社会行为,并保持对全社会成员所具有的普遍约束力。

   同时政府还掌握着人财物的权力,其中最重要的是对财源的控制。政府的财政在本质上是一种公共财政,因为其来源是对纳税人的税收,因而在政府实施社会公共事务的管理中,“取之于民用之于民”必须成为一项不容违背的重要原则;掌握和保护自然资源是现代政府的重要职能,目前经济与社会、人与自然的不协调性在一定程度上影响了社会稳定和可持续发展,由于这些都是市场失灵的领域,因此政府要进一步强化这方面的管理职能,保障经济、社会、资源环境的协调发展。必须指出的是,资源环境问题不仅与国家利益与安全息息相关,而且往往会超越国界,影响一个地区甚至是全人类的生活。

   与公共管理不同,工商管理掌握的权力是一种非公共权力,根源在于它掌握和运用的资源是非公共资源,它不是来源于政府的财政拨款,而主要来自于自身投资的回报,即企业获得的利润。由此可以表明,企业生存的依据是顾客购买企业生产的物品或提供的服务。目前学界一般将非公共权力指称为“私权力”,工商管理中的“私权力”除了来源于任何经济组织所具有的约束力外,最主要的是来源于产权。因为,市场经济是以交易为基本纽带的经济形态,而交易是以物品产权的不同归属为前提的,而只有当财产所有权得到了切实的保护和运用,处于市场经济中的经济主体才有资格承担各种责任。人们已经普遍认识到,资本的逐利性使其总是向高回报和相对安全的地方转移,因此在经济全球化的条件下,一国经济的发展,在很大程度上已经不完全取决于它拥有多少资源和资本,而是取决于它能够吸引多少资源和资本,从这个意义上讲,对于私人和企业的产权保护,已经成为私域管理中的一项极其重要的内容。

   价值目标的差异决定着两种管理的实施方向

   公共管理是为维护社会成员的共同利益,提高社会公众的生活质量,促进社会整体协调发展而进行控制和调节的活动过程,因此公共管理必须把社会公平和社会公正置于十分重要的位置,把有效增进公共利益和促进社会福利的最大化作为自己追求的价值目标。尽管公共权力有被异化的可能,亦即公共权力被非公共运用,但是由于公共管理是具有法治管理的本质特征,因而使得这种管理必须服从和受制于社会整体发展的需要,据此政府官员必须扮演“公益人”的社会角色。但从理性原则出发,政府官员天然地具有“经济人”的特征,从公共权力运用的要求出发,这种深层次矛盾必须在制度约束下得到有效克服。在现代社会,政府统治职能的弱化和社会服务功能的增强,以及公共管理要以增进和维护公共利益为价值取向等,都普遍为学界所认同,并且已经成为各国政府及其官员在公共管理实践中的重要方向和指南。

   与公共管理不同,工商管理的主体是“经济人”、“自利人”。虽然工商企业为社会提供了公众所需的产品,并且向国家交纳了税赋,创造了有益于整个社会发展的价值,但就其基本动机而言,它所追求的价值目标是自己企业利润和收益的最大化。因此,工商管理的核心是效率和效益,亦即以一定的投入获取最大的产出,其本质是追求私人利益的最大化,此种分析充分表明,“经济人”追求个人经济利益的最大化同时具备了社会性和合法化的双重特征。在中国,代表社会整体利益的现实政府一贯强调把维护公共利益与鼓励市场主体追求自身利益最大化的努力相结合,其两者关系是统一的,并不存在矛盾和冲突。

   运行方式的差异决定着两种管理的遵循规则

   公共管理是政府对社会的公共事务所实施的管理,因此这种管理的运行机制,在本质上就是公共权力的运行机制,它的基本依据是国家的法律,由此决定了公共管理是一种法制化的管理,它只能在法制的轨道上运行。公共管理的法制化主要表现为法律化、规范化、程序化上。法律化就是要求在实施公共管理中,一方面把公共事务的内容纳入法律之中,明确其作用的范围和程序,另一方面要对公共管理的过程以及管理主体的权限作出明确的规定,即依法行政;规范化就是要求公共管理机构必须依据公共管理的总体目标和具体要求,提出和确定具有系统性、协调性和超前性的社会公共事务的发展标准和指标;程序化就是要求在公共管理中,按照法律法规所规定的行政程序,对公共管理的内容作出科学合理的安排,以保证公共管理的合法性、公正性和有序性。所有这些都是实现公共管理法制化的基本条件和重要基础。

   与公共管理不同,工商管理遵循的是市场规则,并且被市场规律所支配,因此它是在经济轨道上运行的,必须采取符合市场规律的运行方式。不能否认,市场经济在本质上也是一种法制经济,市场在运作的过程中必然要受到相应法律的规范和制约,但这是一种外在的规范和制约,作为竞争性的工商企业,更重要的是市场经济规律的内在约束,比如产权的约束和保护,它可以降低交易费用。交易费用可以简约地理解为社会经济运行中的摩擦系数,其系数越小社会经济运行效率就越高。此外,工商管理相对独立于政府,它可以通过市场机制和价格体系比较准确地反映企业的经营状况,并采取必要的措施进行纠错与完善。

   在现代中国二元并列与互动的政治架构中,公私两个领域的基本管理范式都面对着来自于政治民主化和经济全球化的严峻挑战,在这种情况下,管理技术和管理制度的引进是不可避免的,但是管理技术和管理制度在本质上都是情境依赖的,亦即它们植根于一国的历史背景、文化价值观和现实制度框架之中,因此,必须按照自己的国情进行技术与制度的自主创新,进而实现国家与社会的有效互动,以推进经济社会的全面和协调发展。

   (作者为中共吉林省委党校研究员)

  

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