段沁:德国公法金钱债权的行政强制执行制度

——二元结构与双层理路下的构造
选择字号:   本文共阅读 105 次 更新时间:2019-02-22 00:52:45

进入专题: 公法金钱债权   行政强制执行   二元结构   双层理路  

段沁  

   摘要:  在二元结构与双层理路下,德国区分对公法金钱债权与作为、容忍及不作为这两类公法义务的强制执行,相应建构各有侧重的行政强制执行制度,但在总体上由两个层次构成,由第一层次的行政强制执行基础的形成迈向第二层次的行政强制执行的贯彻。依循这一框架,本文着重论述德国公法金钱债权行政强制执行制度的构造原理与内容,对公法金钱债权的意涵、执行机关、执行债务人、执行前提以及执行程序等问题作了具体探究。德国的经验与做法或可对建立健全我国公法金钱债权的行政强制执行制度有所裨益。

   关键词:  公法金钱债权;行政强制执行;二元结构;双层理路;德国

  

引言

  

   动用国家强制力量进行行政强制执行,是有权行政主体为实现其行政目的而采取的终极手段,会对行政相对人的有关权益造成极大的克减,因此其制度建构必须足够谨慎并应富有程序正当的法治精神。随着我国“税收法定”原则的确立,涉及公法税费设立、征缴等事项应为法律所保留,法律规范应对有关问题进行精致严密的制度设计。基于这些原因,我国有必要在现行行政强制执行制度的基础上继续深耕细作,并将其与行政法治的整体建设衔接起来。本文着眼德国法制,主要分析了其行政强制执行制度中有关公法金钱债权执行的制度构造,这也是我国学者在进行中德两国比较法研究时所未多关注的方面,希望德国的成熟经验与做法可对我国的精细化完善有所裨益.

  

一、二元结构与双层理路


   德国公法财税强制执行制度的发展有其独特的历史渊源与传统,[1] 加之受到立法技术上类型化原则的深刻影响,联邦德国采取了二元行政强制执行制度(duales Vollstreckungssystem),[2] 即有关法律根据执行标的的内容差异归纳出两种不同的执行类型,并相应地规定了不同的执行机关、执行方式以及执行程序等内容。自十九世纪初期德国开始编纂现代行政强制执行法律时起,上述的二元分类就始终被遵循并得以发展。[3] 这种二元结构被严格地体现在了于1953年4月27日颁布的《行政强制执行法》(VwVG)中,其第一至五条针对公法金钱债权的强制执行,第六至十八条则针对作为、容忍及不作为的强制执行。但与联邦层面的实定法相对,各州的立法例则并未全然遵循二元划分的结构。历史上的法典运动与地域差异等因素导致了各州的行政执行法律制度不论从内容还是结构上都存在较大的差异。[4] 一些州以一部统一的法典来建构行政强制执行制度,一些则将相关规范分散在两部或者多部法律中,还有一些则会以州法为援用之指引出发点来援引联邦法律进行强制执行。[5] 值得注意的是,《行政程序法》(VwVfG)作为联邦层面的统一行政程序法典回应了州层面行政程序法律的历史相近,并借助《行政法院法》(VwGO)第一百三十七条第一款第二项促导了各州趋同。但由于各州的强制执行法属于“不可逆法律”(irrevisibles Landesrecht),使得联邦最高行政法院在促进法的一致方面无计可施。[6] 然而,就公法金钱债权的强制执行方面而言,经过联邦最高财政法院与联邦最高普通法院的努力,其在某种程度上实现了统一。[7] 如是,以公法金钱债权为一元的二元行政强制执行结构不仅在联邦层面得以确立,还极大地影响了州层面行政强制执行制度的样态。由此也可见,金钱债权作为独特的行政强制执行类型,有必要予以充分的法治供给及因应,并对之进行详尽的研究。

   在二元结构的框架下,金钱债权的执行一方面应首先满足所有行政强制执行都应实现的前提条件,另一方面又需回应关照自身的特殊要件。因此在理解德国公法金钱债权行政强制执行的立法范式与构成时,有必要对行政强制执行的一般规则与特征先予梳理。近年来我国有学者对德国行政强制执行的方式与程序予以了总体介评,并对作为、容忍及不作为的强制执行的内容进行了具体剖解,但并未依循二元结构下由一般规则向特殊规则的逻辑进路,对公法金钱债权执行的构造给予充分论述。[8] 本文试图弥补此缺憾,对已有论者则不加赘述。

   从二元结构下各执行类型的整体特征来看,德国的行政强制执行制度是以公法义务为基础、以保护权利为本位、以自力执行为主线的制度设施。德国主流学说认为:行政强制执行就是有权机关以行政性程序来强制公民或者其他特定法律主体履行公法义务的过程。[9] 其整体过程主要由两个层次理路构成,由第一层运动向第二层。第一层次是行政强制执行名义(Vollstreckungstitel)的创设或曰行政强制执行基础的形成,也就是明确作为执行标的的公法义务的内容及其法律基础,其主要形式是作出基础行政行为或缔结公法合同。通过行政行为或行政合同,行政机关的公法请求权就特定化为相对人的公法义务,如果这些公法义务不能被自愿履行,则行政机关可通过单边高权行为即行政强制执行来迫使相对人履行。[10]然而,有时相对人的义务不能被行政强制执行,这主要包括了行政机关的私法债权请求权、以行政合同约定为基础的请求权、行政机关间的公法请求权等的对待义务。[11] 这种情况下,虽不可自力执行,但为实现相关请求权行政机关可借鉴公民实现其公法请求权的途径——公民对其公法请求权不能自力实现,经法院对其请求权之合法性基础审查并给出支持性裁判后,可籍此裁判向行政执行机关或法院执行部门申请强制执行。[12] 为此行政机关须致力于推动一个可强制执行的司法裁判的出台,并继续推进此司法裁判的执行落实。在有效的执行基础形成的情况下,第二层次便是行政强制执行的具体贯彻,其展开面相极大地受第一层次即执行基础内容的影响,即执行机关针对不同的公法义务类型及其产生方式,需满足不同的前提并采取各异的措施方可凭借国家强制力强迫非自愿的相对人履行有关义务。

   例外情况下上述双层架构是不存在的,某些行政强制执行毋须执行名义的存在,即不需要等待其自愿而可直接强制相对人履行某类义务,例如即时强制(sofortiger Vollzug),其不以某一已存的行政行为作为执行基础。但在绝大多数情况下行政强制执行都呈现出双层次理路,公法金钱债权的强制执行亦依循了这一路径,这种双层密度也为国家强制力的作用施加了有效的行政程序控制。在二元结构下由一般向特殊的论述逻辑中,双层理路即是德国行政强制执行制度的一般规则与整体运行构造,以此为纲下文对公法金钱债权的强制执行予以进一步阐述。

  

二、公法金钱债权的意涵


   要对公法金钱债权进行行政强制执行,就需明确其内涵,才能对执行标的作出适法的处分。《行政强制执行法》第一条第二款仅从消极排除的角度,说明了哪些公法金钱债权不作为该法的规范对象,并未对公法金钱之债作出正面的准确定义。一般认为,《行政强制执行法》第一条第一款所指的公法金钱债权是指由公法法人通过高权产生或由公法合同产生的金钱之债, 且该法仅针对联邦或联邦直属公法法人的公法金钱债权的执行。[13] 其中所谓的联邦直属公法法人是指那些根据《基本法》第一百三十条第三款受到最高联邦机关监督领导的合法组织、机构,或者根据《基本法》第八十七条第二款、第三款由联邦法律所设立的机构。[14] 虽然联邦的基督教教堂同样是联邦直属公法法人,但针对教堂所产生的不同税费,除因其行使受委托的国家高权而产生的外,基本上都相应适用其他的强制执行法律规范。[15]

   金钱债权的公法属性是《行政强制执行法》得以适用的重要前提,但这一前提并非绝对的,常让位于强制执行的确定性需求。例如所要执行之债虽然形式上由行政行为产生实质上缺少公法属性,但若债务人并未在救济期限内就此提出抗辩,则在强制执行阶段就不再采纳此抗辩理由。[16] 又例如对于一个已然具备了存续力且可资执行的金钱给付命令,即使该债权在催索程序中被误述为私法性质的债权,并不妨碍其被强制执行。[17] 在其他情况下,得被在联邦层面行政强制执行的金钱债权,都以其公法性为必要。至于州法层面则存在很多例外,私法债权亦可被行政执行。[18]

   因此《行政强制执行法》所指称的公法上的金钱债权主要有税费之债(Abgabenforderungen),其包括了税金(Steuern)、捐税(Beitraege)以及费用(Gebuehren)等,涵盖了各类税收及行政收费;衡平之债(Ausgleichsforderungen),例如公法上的损害赔偿(Schadensersatz)、返还借款(Rueckzahlung)、结算报销(Erstattung)等;罚金,包括执行罚(Zwangsgeld)和罚款(Geldbusse);由行政合同所生的金钱债权。 此外,该法第一条第二款规定了两类金钱债权的执行排除适用该法的情形。

   首先是行政法院审理的平等争诉(Parteistreit)中的金钱之债。[19] 行政诉讼法所称的“平等争诉”意在说明当事双方程序法上诉讼地位的平等,而此处所谓的“平等争诉”的内涵略不同于诉讼法意义上的相应概念,其旨在强调在这种情况下,两造双方间在实体上不是服从法律关系(Subordinationsverhaeltnis),而是相互平等的法律主体。[20] 得被行政自力强制执行的公法义务,往往只产生于服从法律关系中,这种法律关系是对高权行为的表征。如果行政机关不能够单边地通过高权行为对相关情况作出处分,对于要求某种公法上的金钱给付需要向行政法院提出给付之诉以进行“平等争诉”的话,则说明所诉争之债属于该款条文规定的排除情形。[21] 需要特别注意的是因公法合同所产生的金钱给付义务。订立行政合同是一种特殊的行政活动,不完全属于像行政行为那样的典型单边高权行为,行政机关不能当然地对其自力执行而需区别讨论。联邦最高行政法院认为,当合同标的不是先设性的法定义务而是根据双方平等协商所产生的义务时,行政机关不能自力执行。[22] 但是若某行政合同属于《行政程序法》第五十四条第二句所规定的替代原本要做出的行政行为的公法合同,则根据《行政程序法》第六十一条,当有法律特别规定或属于可立即执行的情形时,行政机关是可以自力强制执行的。[23]

此外并非所有公法上金钱之债的实现都必须依靠行政强制执行或者行政诉讼中,对那些可由非行政诉讼的法律途径实现的公法金钱债权不适用《行政强制执行法》的规定。这主要包括:①普通诉讼途径可解决的债权争议,《行政法院法》第四十条第二款第一句规定了以下三种情况中出现的财产请求权争议由普通诉讼管辖来化解:为公共利益所牺牲而产生的财产请求权、公法保管所产生的财产请求权、公法义务的侵害所产生的损害赔偿请求权;②职务责任请求权,根据德国《基本法》第三十四条,公职人员若对第三人违反了职务义务,相应的责任原则上由国家或者相关组织承担,但其若是出于故意或重大过失,国家或者相应组织保留着追索权。若因对公职人员的追索而产生了该条所述情形中的金钱债权争议时,相应诉争由普通诉讼管辖;③其他法律途径可解决的债权争议。[24]对于公法上金钱之债的范围,《行政强制执行法》第一条第三款还规定,若《税法》、社会保险领域的法律以及《司法缴费法》(JBeitrO)有特别规定时,遵照后者的规定。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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