杨晓楠:国家机构现代化视角下之监察机制改革

——以香港廉政公署为借鉴
选择字号:   本文共阅读 235 次 更新时间:2017-09-13 10:12:15

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杨晓楠  

   【摘要】近年来,内地监察体制改革的过程中面临着组织建制的有效性以及对组织机构的制约等关键问题。一方面,香港廉政公署的组织建制实现曾为很多国家的反贪腐机制提供了可参考的模式。另一方面,廉政公署权力的扩张性行使也引发公众对其权力监督的关注。廉政公署的监督机制可以分为委员会监督、立法会监督、行政监督和司法监督等多种类型,各机制之间互相配合、协调,对廉政公署权力行使起到了有效的制衡。廉政公署的运行经验以及多层次、多主体的联动监督机制对内地监察体制改革具有一定的借鉴意义。

   【目录】

   一、国家机构现代化的两个面向:建制及其制约

   二、廉政公署的组织建制与功能实现

   三、廉政公署权力的制约机制

   四、建制与制约复式视角下对监委会设置的借鉴

  

一、国家机构现代化的两个面向:建制及其制约


   推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的目标之一,在这一背景之下启动国家监察体制改革,主要目的是“全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要”,提升国家治理水平。因此,如何设定监察体系的机构建制才能更好地服务这一目标是在现今讨论的重点议题之一。

   应该注意的是,现代化的话语体系似乎并不能为某一特定组织机构的改革提供确定的发展路径,甚至未能提供某种评价制度优劣的明确标准,因为组织机构的构建往往需要考量其特定的历史背景和社会环境。不过,今天的现代化理论至少可以为组织机构建立提供某种一致性的价值取向:一方面,组织的建构要符合有效性原则,从成本-收益的维度将其与非现代性下的传统官僚机制相区分,证成组织自身存在的合理性;而且,组织机构应在法律框架内最大程度地提高效能,从而推进组织目标的顺利实现。另一方面,国家组织机构的现代化也意味着组织效能并非组织所追求的最终目标,组织发展的自足性与可持续性要求在组织建制时配以必要的制约机制预防组织权力的膨胀。防止组织权力的滥用也有利于组织间的分工与平衡,有学者指出,“现代化的国家治理体系和治理能力就是能够适应和促进社会分工不断深化的一整套制度安排和技术手段”,因此,为了满足国家治理现代化的要求,需要建立与组织权力相适应的监督机制,进而保障各组织机构之间的功能分划以及组织机构自身的良性发展。总而言之,组织机构的效能实现是组织建制的重要考量,而对组织权力的有效制约则是组织目标实现的有力保障。

   从我国古代组织机构的历史发展来看,监察制度自古以来在王权下的官僚体制中都有存在,御史监察、都察院、甚至厂卫制度,在组织功能上看与现今监察制度都有一定的相似之处。“官吏是治国之要,察吏是治国之本”,通过监察官吏强化王权、提高中央集权管治,在中国传统官僚组织建构的话语体系中从未缺席,并在特定时期被不适当地强化。不过,无论从组织的有效性与制约性而言,都很难有人会认为这种传统监察制度的建构是符合现代化发展要求的。囿于多种因素,建国初期建立的人民监察体制和依据1954年宪法建立的监察部在一定程度上看也未能满足组织机构有效性与可持续性发展的现代性价值诉求。如果从监察体制的组织效用上看,现有的行政监察和审计、党纪检查、检察院法律监督、人大监督等监督机制对于控制腐败和遏制公权力机关的滥用起到积极作用,在十八大以来,中央强力反腐的背景下,对监察体制提出了更高要求,进而解释了监委会改革的重要性。

   与此同时,作为机构整合结果的监察机关,谁来监督它的权力呢?2016年,中办引发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》在监察体制改革方面进行先行试点的探索性尝试,在试点阶段,这一问题在监委会改革讨论中也成为学者热议的问题。有学者从监察制度历史发展的角度指出,权力的整合不一定会增加组织效能,如若缺乏有效的制约机制,组织效能反而可能会因权力的膨胀而降低。无论监察权是否独立于行政权,监察机构无疑是公权力机关,如上所述,对公权力机关的监督和制约是国家机构现代化的基本价值取向,因此,建立有效的权力制约机制也是监察体制改革的重点。

   在组织机构建制和权力制约方面,香港廉政公署的经验都有一定的借鉴意义。廉政公署自1974年成立以来,对香港社会贪腐行为的肃清起到了决定性作用,迅速扭转了之前反贪机制无效的问题,形成了鲜明的对比,大幅度地提升了香港政府的清廉程度和管治水平。而且,针对廉政公署权力行使过程中产生的问题,香港也逐渐建立了多样化的监督机制制约廉政公署执法权的行使,使得廉政公署的权力能在法律规定的轨道内运行。下文将从廉政公署组织建制以及对廉政公署权力制约两方面加以阐述,希望可以为内地监察体制改革提供一定的参考。


二、廉政公署的组织建制与功能实现

  

   (一)廉政公署建立的背景

   早期港英殖民政府缺乏制度化的管理手段,社会管治混乱,公营机构腐败盛行。为了惩治政府官员的贪腐行为,殖民政府1898年制定了《轻罪处罚条例》,该条例制定时仅规定了对公务员受贿行为的处罚,修改后扩大至向公务员行贿的行为。二战后,殖民政府通过了新的反贪腐法律——《防止贿赂条例》,该条例至今仍是惩治贪腐主要的实体法。与《轻罪处罚条例》相比,《防止贿赂条例》适用范围更广,适用主体不仅包括公务员,也包括立法局成员、公共机关雇员和私营企业雇员。1952年,香港警队刑事调查部下成立了反贪局,作为执行该条例的主要机构。即使英国殖民地政府为遏制腐败采取了一系列措施,却几乎未起到什么效果,香港社会的腐败现象依然非常普遍且严重。这些反贪机制收效甚微的原因可能主要有以下方面:

   首先,从社会的整体性规则来看,当时的政府贪腐行为在某种程度上可以说是一种被社会默许的“潜规则”。这种默许有很多原因,二战后由于香港周边地区政治局势动荡,加之香港经济发展较快,引发了大批涌入的移民潮。香港社会资源出现严重的短缺,为了在高度竞争的资源分配中获利,很多人主动成为行贿者。政府在分配机制上的裁量权促生了腐败,各行各业的普遍腐败又为政府机关的腐败提供了温床,社会“自下而上”地产生了一种对腐败容忍甚至鼓励的文化。此外,部分英国殖民官员认为贪腐是中国传统文化的产物,有学者指出,有港督甚至认为只有接受香港本地社区领袖的馈赠,才能强化与本地社区的关系,因为这更符合本地人的做法。

   其次,从政府的功能定位上看,香港政府在二战后采取一种“消极不干预”的经济政策,促进了香港经济的腾飞。在这一过程中,政府调配资源所能产生的效果不可同日而语。权力带来的巨大经济利益增加了贪腐行为的收益,而政府始终没有建立有效的反贪腐机制,所以,贪腐行为的收益与成本明显不成正比,刺激了贪腐行为的增长。有学者认为,这种小型政府模式变相滋生了在建筑、进出口、赌博、贩毒、市场、商获和移民领域的贪腐。

   再者,从政府的组织架构上看,港督罗便臣在1861年将“文官科班制”引入香港,从英国调入一批来自中上层社会的、受过良好教育的青年文官,尽量减少他们与香港本土人士的接触,保持其独立性和廉政程度。虽然这种制度能够减少高级官员的贪腐,但是,由于科班制官员数量有限且官居高位,而具体政策实施仍需本地低级公务员,所以,这种人为的高级管理层隔绝使得上层官员缺乏获取社会信息的途径,而且为了执行的便利也不得不依赖于下级官员,同时这些高级官员又有一种文化上的优越性,以致于难以在殖民精英与普通民众之间形成一种良性互动关系。大部分的新移民对香港社会缺乏归属感,觉得“香港政府是一个外国人的政府,因为语言的障碍,他们既不能被理解,也不能被接近”,所以,在出现问题时,下层民众宁愿选择人情化的解决方式。

   最后,更重要的原因还是源于反贪机制的组织设计本身。贪腐犯罪之前由警队负责调查,但是警队本身就存在着严重的、有组织的贪腐。分析1952年到1973年间的贪腐报告可以看出,香港警队贪腐案件量超过其他所有公共机构案件量的总和。作为调查贪腐的组织机构,警队自身的贪腐影响了整个社会的反贪效率,隶属于警队的反贪局以及后来的反贪办都无法对其同事进行实际调查,大部分人不愿意参与调查或担心作证会遭报复,因此,早期的反贪机制只能以失败告终。

   随着贪腐日益猖獗,社会对贪腐的容忍底线不断被挑战,著名的葛柏事件通常被认为是廉政公署建立的导火索。葛柏曾任殖民地政府的总警司,1973年在调查其贪腐行为期间,葛柏利用职权逃离香港,因而引发了一场社会运动,香港青年走上街头,要求“打击腐败、逮捕葛柏”。如果分析当时反贪腐制度改革的社会因素,可以看出,上世纪60至70年代的香港社会风气受内地和国际形势影响变得较为激进;而且,这种无休止的贪腐最终承重载体必然是底层民众。随着人口的相对稳定,底层民众的压力日益加大,细微的社会事件也可能成为压死骆驼的最后一根稻草,这也反映出当时社会秩序的脆弱性。还有一个更重要的因素,上世纪70年代的年轻人大多是战后移民的子女,他们或在香港出生,或在幼时融入香港社会,大多受本地教育,对香港社会有更大的归属感,也对香港的发展和管治抱有更多责任感。而且,这些青年文化层次较高,英文沟通能力较好,对于殖民政府的科层制没有长辈们那样的天然排斥情绪,他们更希望够通过完善政府管治促进社会发展。这些青年人正是廉政公署成立早期时最重要的骨干力量。

  

   (二)廉政公署的组织特点与目标

   在此背景下,港督麦理浩在1974年依据《廉政公署条例》建立了廉政公署(回归前称总督特派廉政专员公署)。自成立以来,廉政公署最重要的组织特点就是其独立性:机构的独立性和财政的独立性。回归前,廉政专员直接向总督汇报工作,在行政上不隶属于其他机构。回归后,《香港基本法》保持了之前廉政公署的设计,将总督替换为行政长官,《香港基本法》第57条规定,“香港特别行政区设立廉政公署,独立工作,对行政长官负责”。修改后的《廉政公署条例》第5条也规定,“(2)除行政长官外,廉政专员不受任何其他人指示和管辖”,“(3)廉政专员须按行政长官认为适当的条款及条件担任职位”。 从廉政公署内部架构看,回归后的廉政公署也延续了之前的首长负责制,廉政专员是廉政公署的最高官员,领导行政总部负责整个机构的运作。《廉政公署条例》第8条规定:“(1)廉政专员可委任行政长官认为所需的廉署人员,以协助廉政专员执行他在本条例下的职能”。从这些规定可以看出,廉政专员对上直接对行政长官负责,对下直接领导廉政人员行使调查权。另一方面,廉政公署在财政方面有非常大的自治权,廉政专员每一年向行政长官提交一份财政预算和财务收支报告。有学者认为,财政独立对廉政公署的运作而言是非常重要的,因为廉政公署的调查工作和策略具有一定的特殊性。总之,廉政公署的独立性有效防止了其他机构对其执法权的影响。

不过,即使这样,新建的组织机构在实践中达致真正的独立仍需要很多的努力。廉政公署建立初期,由于之前的调查职能一直由警队承担,新招募的青年缺乏刑事调查经验,难以找到足够的人员开展调查工作,所以,殖民政府从英国选调了一部分与香港无关联性的资深警员,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江社会科学》2017年第8期

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