刘志强:对人权的行政保护

选择字号:   本文共阅读 270 次 更新时间:2017-09-02 13:36:22

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刘志强 (进入专栏)  

  

   【摘要】人权悖论在于行政主体不仅是人权义务的主体,有时也是侵害人权的来源。人权需要行政保障,行政也要受到人权规制。行政主体与行政相对人关系,实质上是权力与权利的关系,人权与行政保护有了人权法原理的元点关联。行政主体在行政过程中,人权义务是其刚性要求。依“三代人权”理论,在行政过程中的义务各有不同。行政主体在行政过程中动态地把道德义务、法定义务与实有义务三种类型的国家人权义务及时转化,是证成国家权力正当性来源。对人权的行政保护义务,因此从学理上具有了合法性、合理性、正当性的基础。行政保护中的人权保障与人权司法保障是一个问题的两个面相,前者是指实体人权范畴,后者是人权程序诉权。当人权受到侵害行政行为的侵害时,应为公民提供人权司法保障救济义务,以便有效纠偏人权的侵害,落实宪法人权条款。

  

   【关键词】人权  行政保护  行政主体  行政行为  行政过程

  

   一、人权悖论之问题提出

  

   “尊重和保障人权”系普遍的人权观,不但与公民权利的落实息息相关,更与行政权的行使关系紧密。行政权随着国家职能的拓展,不仅已蔓延至人类社会生活的各个方面,经济、政治、文化、社会无不渗透,而且行政主体还可通过行使行政权去决定或影响公民人权具体实现与否。行使行政权的过程系一系列连续作用、一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程,[①]是在时间序列上构成整体性、动态性的行政过程,所实施行为是行政主体为实现某一行政目的而作出的行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、行政复议等诸具体行政行为与抽象行政行为的复合。而由于行政权是以国家公权力为后盾,故行政主体于实施行政行为的行政过程所涉,无一不和人权息息相关,行政行为之行政目的,便应是实现人权保障之旨趣所在。

  

   吊诡的是,现实中行政主体为政绩在行政过程中侵害公民人权的现象时有发生:一方面,行政主体本应依据法律、法规规定作出具体行政行为,然而落地的具体行政行为有时却侵害相对人的权益。例如,城镇化进程使对建设用地的需求与日俱增,但国有土地中可供建设用地使用的却整体处于供不应求。如果说合理的城镇化有益于改善农民生活环境、完善社会公共服务、为城市发展提供动力,那么一些地方政府为加快推进城镇化、盲目为追求政绩而在未制定合理征地规划与补偿标准之前就肆意运用行政权强制性进行土地征地、旧房改造、房屋拆迁,则就是会严重损害农民的财产权、生存权,更有甚者会导致农民上访、聚众游行等群体性事件频发不断,甚至酿成悲剧发生,激发社会矛盾。尽管法律规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”,但面对国家强大公权力为后盾的行政行为侵害,公民权利并不能得到保障。更甚一旦行政主体更出现违法、滥权、犯罪等系列问题,那么也就很难做到对人权的行政保护。另一方面,行政主体通过对不特定的人和事制定具有普遍约束力的规则、决定与命令,不仅在于依法行政,更在于行政保护相对人的权益。倘若行政主体制定的规则、决定与命令是违法的,则依据此规则、决定与命令作出的具体行政行为,也必然违背抽象具体行政行为的目的。从这个角度来讲,抽象行政行为比具体行政行为对人权的侵害更具有破坏性。“孙志刚案”即一依抽象行政行为实施的典例。诚然,政府最终废除了收容遣送制度,但取而代之的是托养中心。于托养中心内,十几个人睡一个房间、厕所没有冲水系统、臭气熏天,6年内死亡人数近百人,死因均系一种潜伏期有十天的起源于食物或饮用水遭到污染的传染病。[②]暴露了对人权的行政保护的无力与救助的缺位! 我们把上述现象称之为人权悖论。悖论即从一组看似合理的前提出发,通过有效的逻辑推导,得出一对自相矛盾的命题,或由矛盾命题构成的等价式。[③]人权悖论即行政主体在行政过程中所实施的行政行为,有时会得出了两个自相矛盾的结果:人权保障需要公权力去保障,但公权力又极可能是侵害人权最主要的来源。换言之,在行政过程中,行政主体既是人权义务主体,有时也存在侵害人权的情况发生,故需履行对人权的行政保护义务。

  

   须指出的是,行政保护虽为知识产权制度之常用概念,是指向行政主体行使行政权维护知识产权权利人之合法权益,但不是行政法中一个专有名词。本文的行政保护是指行政主体在实施行政行为之过程中所指向的行政人权义务。对人权的行政保护是行政主体于行政过程中需履行之人权义务,在行政过程中采取与此相适的行政行为形式,构筑起对人权的行政保护体系。人权的实现以义务的履行为条件,行政主体人权义务是人权保障的刚性要求。故本文旨在从人权与行政保护之形式勾连、法理渊源与实质证成入手,梳理与论证对人权的行政保护的合法性、合理性、正当性,以求对人权行政保护的共识,使行政主体在行政过程中能更好地保障人权。

  

   二、对人权的行政保护之形式勾连

  

   人权与行政保护是两个不同的概念,对人权的行政保护之形式勾连,就在于阐释对人权的行政保护是如何联结的?尽管从不同角度与理论,很难有人权统一的定义,但一般认为人权系人作为人依其本性(自然属性和社会属性)所应当享有之权利。[④]但若仅对人权以权利予揭示,却无人权之义务,则非严格意义上的人权。既然公权力需要实现保障人权,那么人权形式上定然与公权力具有关联。也就说,在人权范畴下包含着权利与义务属性,这种属性则是权利和公权力义务两要素分离的统一。国家“尊重和保障人权”,对行政主体来说,则需要落实宪法的人权义务。故对,人权的行政保护之合法性证成,则需要论证行政主体人权义务的法理。

  

   首先,学界一般将人权划为道德人权、法定人权与实有人权。道德人权因先验和超验之争暂且不论。就法定人权而言,又可分为实体性人权与程序性人权。实体性人权为规范层面的人权或制度人权,又称之为人权法,是经过制宪以及立法等过程,把道德人权转化宪法和法律规范中的人权。而行政机关则重在把法定人权转化为实有人权,加以尽到实体和程序上的保障。

  

   其次,规范层面的人权区别于观念层面的人权,就在于需转化为人权法律关系。而人权法律关系则可以分解为权利主体、义务主体、具体内容与客体等诸子项内容。我们把这种人权法塑造一种元点模型:权利主体为个人之公民、义务主体是公权力,包括国家公权力与社会公权力;具体内容为公法规范中的权利清单,客体则系权利与义务主体所承载的价值或法益。之于行政法关系,行政相对人与行政主体,就是人权法中权利与义务主体。行政主体于行政法上享有权力、义务与职责,包括但不限于行政机关、其他授权行使行政权力的组织。行政法关系中的行政主体与行政相对人(所谓的官与民关系)关系,如同公权力在人权法中的权力与权利关系一样,乃属同构关系,其中的耦合性与通约性是理解人权法与行政法的切合点。①而行政主体行使行政权是一个过程,在行政行为实施的各个阶段,则是这一行政过程在时间和空间上的延展性。所以行政保护则是在同一过程中包括不同步骤或行为被连续地作出,且不同行政主体、为实现人权保障的目的作出的不同行政行为,这过程性的构建,此之谓对人权的行政保护。就此而言,此时将行政分解为与人权一一对应的各种行为,亦可以为时空上连续性过程而整体动态地判断行政行为与人权之结合。鉴于此,切换到对人权的行政保护过程中,行政主体是国家公权力的体现,它既系执法主体,又为保护相对人权利的义务主体。行政机关对人权的保障具有主动性,侧重履行人权义务,对公民权利予以行政保护。进一步地说,对人权的行政保护,从合法性来说,国家的合法性基础就在于行政主体如何履行义务以保障相对人的权利,这也是论证并证成国家公权力正当性和合法性的试金石。既然对人权的行政保护系行政主体在行政过程中需尽到人权保障之义务,则人权与行政保护在此意义上具有关联性。官与民的关系和权力与权利的关系,演绎出在行政保护中的人权与公权力关系。如果进一步说,人权不仅是需要保障的客体,也是限制、指导和评断行政行为的标准。

  

   再次,人权还可以细分为实体性人权与程序性人权。于实体意义上,人权是需要行政保障的,行政也要受到人权规制。但人权实体意义的权利,自身难以评价,行政行为是否保障或侵犯了人权,也无规范意义上的程序救济与评断,故建构规范层面的程序性人权之重要性日益凸显。如果说“没有救济就没有权利”,那么,“没有诉权就没有救济”;没有诉权与救济,诉讼制度就不复存在。[⑤]承认行政诉权是人权,是源于诉权本身就是一种人权,其符合人权之人性基础。行政诉权旨趣在于通过法律手段保障公民诉权,进而扩大“保障相对人行政诉权的原则”作为新行政诉讼的基本原则之一,有助于人民法院正确地审理行政诉讼案件和当事人依法参与诉讼,行使诉讼权利。我国现行《行政诉讼法》第二至第十条规定了行政诉讼的基本原则,但从《行政诉讼法》第十二条列举式规定,对于诉权的保护还远远不足,故应将保护相对人诉权的原则,作为行政诉讼的指导思想,并使之成为人权保障原则。因此,将保护行政诉权作为人权原则来对待,从行政诉讼立法到司法、从制度设计到实践落实都将诉权放在重要的地位,并将之作为完善新行政诉讼法的方向和目标。[⑥]当然,行政保护中人权保障与人权司法保障是两个不同的领域,前者是指实体人权范畴,后者是人权司法保障范畴。

  

   三、对人权的行政保护之法理渊源

  

   人权与行政保护之法理渊源,主要是通过论证对人权的行政保护在法理之目的、手段与结果的合理性上展开证成。

  

第一,从目的论角度而言,源于公权力的理性设定系要求于人权行政保护过程中从应然规范层面对人权予以保护。同时,行政主体存在的目的与意义,也要求行政法必须通过调整、规范与规制行政主体的行政行为,得以体现其对人权保障的目的之追求,在实然层面将人权内容予以落实。当人权受到侵害行政行为的侵害时,也应为公民提供人权司法保障救济机制,以便于人权行政保护有效纠偏。既然人权是行政权的目的,行政权是为人权服务的,所以由管理型政府向服务型政府的转变,以达到对行政主体的“控权法”与对公民的“保权法”有机统一,更有利于建设服务型政府,为人权提供妥善的行政保护举措,以便在规范层面通过行政法规范,以规制行政行为对人权的侵害。一方面,不仅因为行政权的目的“不再限于对社会的管理控制,而是要求主动地、积极地为社会公众谋福利,对公民的关怀从摇篮到坟墓。从‘最好政府最少管理’向‘最好政府最多服务’的服务行政”转变。[⑦]而且因法律“对于权利来讲是一种稳定器,而对于失控的权力来讲则是一种抑制器”,[⑧]所以一旦行政法的目的并非为了保障人权,而是服从行政主体的管理效率,则会使公民在行政保护上之人权保障流于空文,亦即是说“管理理念下行政法制,人文精神的缺乏成为了其致命的弱点”。[⑨]换言之,行政法是人权的根本保障法,人权的具体实现则依赖于行政法的保护。另一方面,于推进建设法治政府过程中实现国家治理能力与治理体系现代化是由管理型政府向服务型政府转变的有益之举。国家治理体系是规范行政行为、市场行为与社会行为的一系列制度和程序,是政府、市场、社会三角关系的国家治理模式。服务型政府治理下的社会参与由广大人民群众有充分机会表达诉求,从而提高公民参与政治的积极性和责任感。在现代化治理中,实现公共利益与人权保障更应成为政府、市场与社会的共同目的追求。(点击此处阅读下一页)

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