郑秉文:中国养老金投资政策与制度改革

选择字号:   本文共阅读 275 次 更新时间:2017-06-23 13:00:55

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  


   编者语:

   本工作笔记是由巴曙松教授发起的“连线华尔街”第116期内部会议纪要,不代表任何机构的意见。本期会议由巴曙松教授主持,郑秉文博士主讲。中国养老金规模非常巨大,因此如何正确利用庞大的养老金资金池、如何建立适合我国的养老金投资政策是当前亟待解决的问题。本次会议重点探讨了中国养老保险资金投资制度的现状及前景,并分析了养老金投资与资本市场互动的关系,比较了中美两国之间存在的差异。本期报告由巴曙松教授和牛播坤博士共同整理,仅供内部参阅,请勿对外提供,未经书面同意,不得以任何形式摘录和发表。本纪要未经主讲嘉宾本人审阅。敬请阅读。

   主持/巴曙松;主讲/郑秉文(中国社会科学院美国研究所所长)

   主讲人介绍

   郑秉文教授,中国社会科学院美国研究所党委书记、所长;中国社科院世界社会保障中心主任;中国社科院研究生院教授,博士生导师,政府特殊津贴享受者,中国人民大学劳动人事学院兼职教授,武汉大学社会保障研究中心兼职研究员,西南财经大学保险学院暨社会保障研究所兼职教授,是国内外享有崇高声望著名的社会保障专家。

  

   会议纪要

   演讲的主题是中国养老金投资政策与制度改革。演讲的内容主要是从六个方面介绍中国养老保险的情况。第一部分:中国养老金待遇水平的现状;第二部分:第一制度——城镇职工基本养老金现状和投资前景;第三部分:第二制度——企业年金投资的现状及改革前景;第四部分:第二制度——职业年金改革的现状和前景;第五部分:第三制度——延税型商业保险现状及前景;第六部分:养老金投资和资本市场互动的关系,比较中美两国之间存在的差异。

   一、 中国养老金待遇水平现状

   中国目前有三部分养老金资金池。第一个是全国社会保障基金,属于储备基金,成立于2001年。资金的80%来自于财政拨款,剩余20%来自于海外减持以及国有资产收益。最早起步时拥有200亿资金,2016年底达到2万亿人民币。该资金池为战略储备型资金池,根据相关文件和章程规定,该资金池主要用于人口老龄化高峰时期的支付和调剂,目前一直处于收入和投资期,还未进入开放期,除汶川地震期进行相关支付外,还未进行过对外支付。全国社会保障基金投资体制基本与国际惯例接轨,投资队伍目前一共250人,虽然其投资体制采取了市场化及多元化运作方式,但是其人员管理体制并没有完全市场化。

   第二个是基本养老保险,在城镇称为城镇职工基本养老保险,在农村2015前称为新农保,2015年改为城乡居民基本养老保险(下文统称为新农保)。因此第一制度包含两部分,第一部分为城镇职工基本养老保险,第二部分为新农保。城镇职工基本养老保险是中国的主体制度,目前覆盖3.6亿人群。其中交钱的人数是2.6亿,领取养老金的人数是9000万左右。城镇就业人口约为4.7-4.8亿,于是有大概1.3-1.5亿就业人口没有覆盖进基本养老保险的范围。据官方最新统计数据显示,2015年城镇职工基本养老保险全国平均的养老金水平是2400元/月。新农保建立于2009年,代替了之前的老农保,老农保由于待遇水平过低退出历史舞台。2015年国家把新农保与城镇居民中没有工作的人口合在一起,更名为城乡居民基本养老保险。新农保参保人数为5亿人,其中领取养老金的人数是1.5亿,另外3.5亿为缴纳养老金人员,2015年新农保的养老金全国平均水平为100元/月。

   综合以上城镇及农村两部分来看,全国领取养老金的覆盖人数一共为8.6亿,是全世界最大的社保制度。在收入支出方面,据2015年最新数据,城镇职工基本养老保险的收入为3万亿,支出为2.6万亿,结余4000亿,其中在3万亿的收入中有约4000亿为财政补贴。在新农保中,缴费的人数为3.5亿,领取待遇的人数是1.5亿,2015年基金的收入为3000亿左右。据官方统计数据显示,2015年新农保收入2855亿,其中包括700亿个人缴费,2100亿左右政府拨款,相当于新农保支出,这部分相当于直接由政府财政发给农民养老金。700亿的缴费并不用于支付,每年收上来都形成资产池。截至目前,已经形成了大约4600亿的资金池,但是新农保形成的4600亿很难用于投资,因为资金散落在2000个左右以县市为主的统筹单位里,平均每个统筹单位3-4亿资金,上缴成本很高。

   第二制度即第三个资金池,为企业年金和职业年金。企业年金主要用于补充基本养老保险,建立于2004年,由雇主和雇员协商共同建立,实行的制度体制与美国的401(k)类似,甚至更加严格,属于缴费确定型信托制的一种体制。运营至今其资产的安全性和收益性表现不错,年均收益率达到8%以上。但问题在于其参与率过低,目前全国有1600个企业参与进来,参与职工人数是2320万人,不及基本养老保险制度覆盖人数的1/10,累计结余资金10000亿左右。

   第三制度即第四个资产池目前还没有建立起来,正在政策制定过程中,这一制度相当于美国的IRA(Individual Retirement Accounts,个人退休账户)。

   二、 第一制度——城镇职工基本养老金状况与投资情况

   城镇职工基本养老保险金是中国主要的养老金制度,目前领取养老金的人数9000多万,但由于未实现统筹,存在严重的福利损失。截止2015年结余3.6万亿人民币,一直未用于投资,处于银行储蓄的初级阶段,由于该制度统筹层次比较低,与新农保情况类似,所有资金散落在全国近2000个县市级统筹单位,投资状况很差,其99%的资产为银行存款,国债资产部分占1%,收益率平均在2%左右。由于其收益率增长速度低于CPI,因此存在巨大的贬值风险。依据CPI估算,贬值规模为3000亿-5000亿之间;对照城镇职工平均工资增长率,福利损失也非常的大,近年中国城镇职工社平工资增长率维持在14.4%左右,减去2%的银行利息收入,其福利损失超过12%,如此高的福利损失在全世界都是罕见的,这从侧面反映了中国居民积极购房来进行增值保值行为有合理性。在有巨额资产的情况下没有一个有效的投资体制,资产就面临着巨大的贬值风险。要么缩小资产规模以减少福利损失,要么改善投资体制以提高收益率,最大限度减少贬值风险。美国艾伦教授1964年发表论文提出一个定理,即艾伦条件:当一国社平工资增长率与人口自然增长率二者之和高于资产的投资收益率,这笔资产就是低效的,应该减少资产规模,实行现收现付制度。从这个视角来看,国内的房地产价格之所以直线上升,原因在于中国的社平工资的增长预期还是持续存在的,相对于社平工资增长预期来说楼市价格的增长便存在刚性。

   由于城镇职工基本养老保险资金池巨大,中国于2011年进行了第一轮投资体制改革,改革设想由国家建立一个独立的养老金投资实体公司,与全国社保基金理事会平行且二者产生竞争关系。但是由于市场和媒体认为养老金入市有可能会血本无归,加之社会多方的不理解,该投资体制改革暂且放置。第二轮是在2013年10月十八大三中全会之后,中央政府通过筛选比较,采取了委托投资的模式,将散落在全国的养老基金统一委托给全国社保基金理事会,在全国社保基金理事会内部成立两个新的部门,由其代理投资。2017年2月份第一单养老金成功入市进行投资,城镇职工基本养老保险制度投资体制改革正式建立。

   委托投资模式的优势是全国社保基金理事会具有三方面的经验。一是其受托管理基本养老保险的个人账户已经有十几年经验。2001试点做实个人账户, 13个试点省份中约有一半的省份经过协商,同意将中央出资部分直接交与全国社保基金理事会代为运营;二是社保基金理事会在2012年受广东省委托投资了1000亿养老保险资金,2014年受山东省委托投资了1000亿养老保险资金,经过3-4年的实践,收益率表现优异;三是社保基金理事会投资运营整体来看收益率良好,2001年建立至今其平均名义收益率是8.82%,从200亿起步到目前的2万亿资产,资产池增加了100倍。但委托投资的模式也存在一些问题。一方面全国具有2000多个县市统筹单位,首先要把钱集中到省里面,然后31个省再集中到全国社保基金理事会,在“伞型”资金的集中的过程中必然会出现一些效率问题。资金沉淀比较多的富裕省份并不愿意上交养老保险金,比如上缴资金会影响地方银行存款;而欠发达的省份则愿意将养老金上交中央。面对这样一个投资体制,便会存在两种态度,效率问题对当前的投资体制会形成重要的挑战。另一方面全国社保基金固收部分是自营的,而权益类的投资主要是通过委托的,2016年年底,全国社保基金在全国遴选了4家托管银行和21家外部投资管理人,全国社保基金理事会通过4家银行将钱委托给21位投资管理人。在委托投资方面社保基金之前已经积累了足够的经验,目前尚不担心,重要挑战还是存在于第一方面。目前有七个省市与全国社保基金理事会签署了3600亿的委托投资合同,但是实际到位资金远远没有这么多。例如北京合同额是2000亿,但是实际资金到账额只有500亿;上海合同金额是300亿,但是实际资金到账只有100亿;河南合同额是100亿,到账100亿;湖北合同额是100亿,到账额是70亿;广西合同额是400亿,到账300亿,广西整个省份结余资金共有500亿,广西是欠发达地区积极型的典型代表;云南合同额是500亿,到账金额100亿;陕西合同额是200亿,到账额是200亿。因此,在合同额3600亿的情况下,实际到账额为1370亿,约为1/2。从合同和到账额来看,全国各地对于投资并不是很积极。3600亿合同额只占全国3.6万亿结余资金的1/10,而到账额仅仅只有合同额的1/2。这就展示了一个问题,在统筹层次低的情况下, 要建立一个集中投资的体制是很难的,提高全国统筹层次是非常重要的。

   统筹层次低下是中国社保制度面临多方弊端的主要根源之一,主要产生了三方面的问题。一是统筹层次低下所带来的便携性很差,人们在居住地迁移的过程中会产生诸多的不便。二是统筹层次低下,使得该制度模式离不开政府补贴。在制度收入大致等于制度支出的情况下,中央之所以还要对城镇职工基本养老保险进行补贴,便是由于统筹层次低下。中国31个省可以分为三类情况,第一类是养老金收入远多于支出,第二类是收入大约等于支出,第三类是收不抵支。在统筹层次低的情况下,第一类省份不可能补贴第三类省份,于是第一类发达省份资金便积累下来,沉淀的越多贬值损失便越大,因此部分发达省份不愿意多收钱,例如广东省利率一直低于全国规定利率,但即便如此,其沉淀资金仍然占全国全部资金16%-18%左右;第三类收不抵支的省份则主要依赖中央的财政补贴。因此从全国来看制度收入大约等于支付,但是具体到各个省份差别很大,收不抵支的省份只能依靠国家财政补贴。财政从1998年补贴24个亿到2015年补贴4000多亿,合计补贴2.6万亿人民币,这便存在着不合理现象,一方面财政补贴近3万亿,另一方面又沉淀了巨额的资金,放在银行存款利息还不到2%,相当于用财政的钱转换成银行的存款,宏观资金运用效率十分低下。三是统账结合(社会统筹和个人账户相结合)这个制度目标很难实现。个人账户应该做实,但由于地区发展严重失衡,欠发达地区的个人账户很难做实,并且由于投资效率低下,沿海发达地区虽然可以做实,但是其不愿意做实。所以2013年10月份党的十八届三中全会正式决定改革的任务是完善个人账户制度,而不是继续做实个人账户试点。

三、 第二制度——企业年金投资现状及改革前景 (点击此处阅读下一页)

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