郑秉文:社保顶层设计如何兼顾公平与效率?

选择字号:   本文共阅读 775 次 更新时间:2017-06-02 09:31:02

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郑秉文 (进入专栏)  

   我今天讲的题目是《社会保障顶层设计中的公平与效率——与外国比较的视角》。大家知道社保制度的顶层设计出来了却一直没有公布,原因很多,这里面有一个公平和效率关系处理的问题,这么多年来是有一些争论的。我今天就沿着这个争论、这个线索,就这个争论的内容讲一讲我的观点,看看大家是什么样的看法,如果投票的话你投哪个方案。

   我今天讲四个内容:第一,社会保障的公平与效率的争论缘起;第二,公平与效率的一般含义是什么;第三,当前财务可持续的现状是什么;第四,如何理解公平和效率的关系,如何处理好用公平促进效率,用效率更加促进公平这样一个互动的关系。

  

一、社会保障的公平与效率的争论缘起

  

   我们2013年12月接受了中央有关部门的一个课题,就养老保障制度进行顶层设计。大家知道2013年11月党的十八届三中全会做了重要的历史性决定,这是非常好的一个文件。12月我们中心就接受委托做关于养老保险体系改革的制度设计,同时也委托给人社部,请他们为我们提供精算结果。这个课题研究从2013年12月开始,一直到2014年12月,整整做了一年,终于把这项研究做完了。

   最后的研究成果涉及到一个重要的问题,那就是公平和效率的关系问题,我们的基本看法是,在公平和效率方面,效率是第一位的,是目前最威胁着制度生存的第一个问题,这个问题必须要解决。解决的思路应该在统账结合里,在8+12的缴费公式里扩大8的比例,个人交8不变,从单位交的20%再划过来8,这是基准方案。此外,还有若干种方案,即从单位缴费划过来的部分有4、8、12甚至20%等各种方案,就是划过来的比例有几个不同组合。我们提交的研究报告的缴费公式就是8+8,也就是个人账户是16%,单位缴费部分划过来8%,社会统筹变成了12%。可以说,这是一个命题作文,我们可以将之叫做大账户方案。

   在这项可以研究中,第一部分是绪论,第二部分是我们受托做的命题作文,第三部分是我们社科院提交的自己的方案,这是一个全账户的方案。这两个方案都做了大量的精算,精算结果非常好。精算的团队来自社保系统,由人社部的精算处牵头。

  

   强制做实个人账户不可持续

   在当年我们发布的《中国养老金发展报告2014——向名义账户制转型》里面,把社科院的方案全文公布了。有的同志可能知道这系列丛书,这是从2011年开始出的,一年一本,一年一个主题,2014年的主题就是“向名义账户制转型”。要义有两点,第一点是做实账户坚持不下去了,因为做实账户在中国经济高速增长导致社会平均工资高速增长的情况下,做实账户会发生巨大的福利损失。这来自于一个定理,叫做艾伦定理。艾伦先生现在还健在,是布鲁金斯学会的一名研究员,2015年我去见了他,还给了他一本英文版的《中国养老金发展报告——向名义账户制转型》。他在1964年提出一个定理,内容大致是,当一个经济体社会平均工资增长率加上人口自然增长率之和大于投资回报率的时候,要采用现收现付模式,否则的话,基金积累制将面临巨大的福利损失。截至到2013年,人口自然增长率是0.4%,社会平均工资增长率是14.4%,二者相加为14.8%,远远大于当年的资本回报率5%-6%,更大于我们社保基金存款利率。

   所以,做实个人账户的做法是不可持续的,强制性做实是没人愿意接受的,用行政手段干预只能维持几年。2001年做实试点从一个省开始(辽宁),扩大到三个省(吉林和黑龙江),再到七个省和十三个省,最后就做不下去,即使这十三个省,大家也都象征性地去做一点点。为什么呢?不能埋怨我们地方的同志,地方干部的决策是理性的,面对如此低的投资收益率,单位缴费按20%去收,收回来放在这里既贬值又不利于招商引资,于是就出现降低单位费率,出现不愿意做实个人账户,目的是为了减少福利损失,局部来看这是一个理性的选择。

   广东集中了全国1/4的流动农民工,他们在这里缴费,但在这儿养老的人很少,基金大量结余,因为投资体制低效,放在银行里面利率低,他们当然不愿意按照20%来收。所以广东省从来没有按照20%来收,对于它来讲这是理性的。这就是向名义账户转型的根本原因,账户做不实了。

   早在2006和2007年,就是十年前我就提出了向NDC(名义账户制)转型的问题。终于,2013年11月党的十八届三中全会时正式提出来完善个人账户制度,再也不提了做实个人账户了。大家都知道,辽宁大约在五六年以前已经在使用它的1600亿的做实账户资金了,年年都使用一些,现在已经低于1千亿了。

   2014年12月28日召开了社会保障国际论坛,会上发布了《中国养老金发展报告2014》。此前,我写了一份材料呈交上去,这份材料得到了最高领导人的批示,三个常委和两个政治局委员都有批示,总书记批了三百多字,总理批了二百五十多字,高丽同志批了两百多字,马凯同志批了一百五十多字,高度地肯定了这份材料。

   事后我们又接连呈交了几份内部研究报告,这份报告仅在几个月之内就掀起了一场讨论,引起了国内不同的意见,主要归纳起来有五条:

   第一,认为中国社会分配差距过大,养老保险作为二次分配应提高公平性和共济性,来平抑一次分配的差距。

   第二,认为当前养老保险面临的主要问题是再分配功能弱化,应继续向低收入群众倾斜,继续提高公平性。

   第三,认为过分强调效率必然忽视公平,不应把多缴多得作为激励人们参保的主要手段,不宜将养老保险制度建立在私利的伦理平台上,这样会加大一次分配的差距。

   第四,认为扩大账户将拉大初次分配的差距,不是改革的方向,应该缩小账户和扩大社会统筹部分,比如从目前的8%缩小到5%甚至更小。

   第五,认为精算平衡不是社会保险的基本原则。

   当时我也想就此写一些东西,确实也写了几万字,但老是觉得不太满意,所以一直没有完成。昨天晚上我又把材料拿出来看了一遍,下面就讲讲我对整个社保改革的思想,对上述争论的问题不是逐一回答,而是融在我的讲解当中一并回答了。

  

二、公平与效率的一般含义是什么?


   首先要清楚公平与效率的一般含义,这个非常关键,是今天我们理解改革的出发点。效率对于社保制度来说就是财务可持续性。什么是公平?公平可以分两个重要概念来阐述,一个是代内公平,一个是代际公平。代内公平有多少含义呢?主要的有两三个,次要的有三四个,加起来六七个。

   第一,富人向穷人的转移支付。

   这实际就是指穷人的替代率高一些,富人的替代率低一些。如果一个社会保险制度能够实现富人很好地向穷人转移支付,杀富济贫,并且这个制度能够很好地运作起来,这是很好的制度。国外很多的制度做得不错,我们国家这个制度做得怎么样呢?我们已经调整待遇水平13年了,可以说,在调待过程中,从富人向穷人的转移我们做的不好,没有完成,没有实现杀富济贫的目标。

(图一)

   这是美国的制度(图一),如果把美国的参保人分成五等分,收入最高的那部分人20%,他们的替代率是33%,收入最低的那20%的人替代率是86%。中间的是40—50%左右。在美国,一个标准的社会平均工资获得者、领薪者,他的标准替代率应该是38%。中间的等分不等于他的标准替代率,不一样,这是两个概念。美国的目标替代率是38%,英国的是30%,任何一个国家都有目标替代率,这个目标替代率基本上能够实现。

   中国的目标替代率是多少?58.5%,这是理论上算出来的,但是实践当中没有一个年份在58.5%那个点上停留过,总体来说是下滑的,从90年代末的87%一直滑到现在44%左右。44%这个数是用当年的养老金支出除以当年的工资总额,这两个数是一个公开的数,一除就出来了。但是有关部门认为这个数太低了,应该用养老金支出总额除以缴费的基数,这个基数有很宽的范围,各地执行的弹性太大,没有一个准数。重要的是,除出来之后是66%—67%,用“缴费替代率”这个词来替代,这就与老百姓的感受存在较大差距,没人敢用它,只是汇报时候用。如果你用这个数,会与老百姓的感受差距太大。他上班挣6千块钱一个月,他退休的时候不可能拿到4500块钱一个月。这就是中国的替代率的情况。

   中国富人向穷人的转移,这个公平性在中国目前的养老金技术上或者是操作水平上做不到,我们已经试了13年了,年年在改正、年年在改善,我们还是做不到,我们应该承认这个现实。

(图二)

   刚才说了美国,再看看OECD(经济合作与发展组织)国家,OECD成员国34个,非成员国里有中国。在收入分别是社会平均收入50%、100%、150%的情况下,标准替代率如图表所示。由此我告诉大家一个现象,当收入为社会平均工资150%的时候,大部分国家的替代率都远远低于收入为社会平均工资100%,而当你收入是社会平均工资50%的时候,它的替代率要高于收入为社会平均工资100%。在美国,工资收入是社会平均工资的150%的时候替代率是29.1%,工资收入是社会平均工资50%的时候替代率是44.4%。

   第二,缴费公平。

   缴费时间越长,收入得越多,才划得来,否则,大家就愿意提前退休,或中断缴费。如果一个制度是退休越晚拿的钱越多,大家就默默无闻地留在劳动力市场上了。美国的制度是这样的,你67岁退休的时候,养老金将多出15%,但是65岁是正常退休年龄,66岁退休可以领到全额养老金,67岁退休可以多领取养老金15%。

   第三,男性退休人员向女性退休人员转移。

   在这方面,发达国家做的也不是很好,技术上达不到。女性是弱势群体,女性的收入低,缴费密度低,因为有哺乳期、分娩期,同时寿命又长,一般来说男性和女性退休人员,往往是男性的退休金要高于女性。一个好的、理想的制度应该是男女之间有所调剂,应该把男性的那一部分转移到女性的那一部分。但是大部分国家做的也不是很好。

   第四,养老金财富总值。

一个国家退休人员终生领取的养老金是这个国家社会平均工资的倍数,这就是养老金财富总值的含义。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:深圳创新发展研究院

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