潘锦棠 张燕:社会保障中的平等公平效率

选择字号:   本文共阅读 317 次 更新时间:2016-01-30 14:30:39

进入专题: 社会保障   平等   公平   效率  

潘锦棠   张燕  

   摘要:平等与公平是完全不同的两个概念,前者是客观描述,后者是主观评价;习惯上的“公平与效率”应表述为“平等与效率”;是“机会平等”公平还是“结果平等”公平要看具体情况,这就是公平相对性;第二次分配和第一次分配都需要讲公平。社会保障比较注重收入平等,同时也注重分配公平。社会保障制度的公平性还体现在其各层级制度设计的“原则”之中。“原则”的具体内涵,不同的思想流派、在不同的领域和不同的时间会有所不同,这就是社会保障收入再分配“公平”的相对性。

   关键词:社会保障;平等;公平;效率

  

   社会保障学教科书往往将“公平”与“平等”混为一谈。社会保障中“平等”“公平”“效率”的涵义尚未被系统界定过;教科书喜欢讲“公平”,以为社会保障学天然处于道德制高点上,这实际上是不了解“公平”的主观性和相对性,任何一个学科及其所支持的政策主张无不自称公平公正,主张“增加社会福利支出保障人权”是在讲公平,主张“以发展经济为重避免高福利陷阱”也是在讲公平,各有各的公平。分不清平等与公平,不了解公平的主观性和相对性在社会保障专业的教员和学生中非常普遍。本文试图结合社会保障的内容辨析平等公平与效率,有理解不当之处请批评。

   一、平等、公平、效率

   平等与公平是完全不同的两个概念,许多文章早就进行过常识普及,但混同使用的情况依然非常普遍,由于是重要常用词,很必要进行再分辨。[1-4]

   “平等”(Equality)是均等、一样、等同、相同、无差别的意思,可以用等号“=”表示。平等是对事物关系的客观描述,用来回答“是什么”“怎么样”的问题,说平等或不平等不含褒贬的意思。

   “公平”(Equity,Fairness) 的词义是:好、对、合理、正确、正当、公正(Justice)、公道、应该如此,可以用肯定号“√”表示。公平是根据某种价值理念对人际利益分配正面的主观评价,公平用来评价是非和事情的合理性,回答“应该是什么”“应该怎么样”的问题,说公平或不公平带有明显的褒贬善恶,公平是善,不公平是恶;公平没有客观衡量标准,不能用客观指标来衡量,只能以“同意不同意”“相信不相信”或“接受不接受”来表示意见。

   平等的不一定是公平的,公平的也不一定是平等的。以社会主义初次分配为例,就工资报酬的结果而言,“干多干少一个样”虽然平等但不公平;“多劳多得”虽然不平等但公平;“同工同酬”平等且公平;“同工不同酬”既不平等也不公平——这里假定公平原则是“按劳分配”,可见,初次分配也是要讲公平的。

   如我国当前流行的高校社会保障教科书大多是“平等”与“公平”不分;社会保障分配原则与公平之间的关系不清;各派社会保障理论思想在树立社会保障公平原则中的作用也就模糊不清了。

   将平等与公平两个词分清楚了,就可知“公平与效率”这样的表述是错误的,应该表述为“平等与效率”。

   “效率”是指对资源的有效利用程度,以最小的投入获得最大的产出就是最高效率。在不同的情境中,效率有不同的内容,比如评价一项制度的效率,既可以指制度本身(制度内)的运行效率,也可以指这项制度对于推动社会经济发展的效率(外部效应)。“效率”像“平等”一样也是可以用客观指标衡量的,比如可以用“劳动生产率”来衡量劳动效率,用人均GDP来衡量经济效率,等等。

   “平等与效率”处在同一个“矛盾统一体”中,或者说,只有平等与效率可以放在一个天秤的两端,即“平等与效率”,因为两端都是可以用客观指标计量,并且在大多数情况下存在此消彼长的关系,阿瑟•奥肯认为:“平等和经济效率之间的冲突是无法避免的”。[5]常识也告诉我们,提高个人收入所得税会抑制劳动供给,“干多干少一个样”会削弱劳动积极性;反之,降低个人收入所得税会鼓励更多的劳动投入,“多劳多得”,计件工资,拉开收入差距能激励劳动士气。而“公平与效率”的说法,根据本文的语义界定,在逻辑上不能成立,因为一端是客观状态,另一端是主观价值,不能放在同一个天秤上。

   二、平等的多样性 公平的相对性

   (一)机会平等与结果平等

   “平等”是多层面的,根据不同的研究需要被分为各种类型,最常用的分类是“机会平等”和“结果平等”;或者“起点平等”“过程平等”和“结果平等”。“起点平等”和“过程平等”都是“机会平等”。无论是什么类型的“平等”,凡使用“平等”都是在客观描述而不是主观评判。

   “机会平等”是指参与权利的平等,即在政治、经济、文化、社会、家庭等各个领域的各项事务上具有平等的参与竞争的资格,各种参与机会向人人开放。机会平等只重视起点平等和竞争过程中的平等,“机会平等”不管结果是否平等。机会平等认可“天赋才能”和“偶然运气”属于个人,人人都各自接受自己的天赋和运气带来的好处和坏处,好比体育竞赛原则。“结果平等”是指在政治、经济、文化、社会、家庭等各个领域具有实际上的同等地位,比如政治上权力相当、经济上就业和收入相当、教育水平相当,婚配门当户对,平分家务等等。结果平等只看重最后所得实际利益,关心每个人的最终获得是否相当,却不在意获得过程。彻底的结果平等甚至不认可天赋和运气的私人属性,即:由个人的天赋和运气带来的好处和坏处都应该让大家分享分担。

   (二)公平的相对性

   “机会平等”或“结果平等”本身没有褒贬善恶。那么究竟是实行“机会平等”政策公平呢还是实行“结果平等”政策公平呢?问题涉及主观价值判断;还要看对于什么事,在什么时代、在哪个社会领域等,这就是公平的相对性。表现在以下几个方面:

   1.不同的主义有不同的公平原则,或者说不同思想体系对公平有不同理解。比如:自由主义和社会民主主义、社会主义和资本主义、功利主义和罗尔斯主义的公平原则是不同的。

   2.不同时期或不同社会发展阶段有不同的公平原则。比如:国泰民安时罗尔斯主义不损害最弱势群体利益可能是合理的,两军交战时丢卒保车的功利主义可能是合理的;马克思主义认为,社会主义实行按劳分配是公平的,共产主义实行按需分配是公平的。

   3.不同领域有不同的公平原则。比如在同一个社会发展阶段:在市场经济领域,自由竞争优胜劣汰是公平的,在公共福利领域,扶危济贫同舟共济是公平的。

   4.不同的利益群体有不同的公平原则。在一个社会中包含许多群体,比如职业群体,年龄群体、地域群体、性别群体、宗教群体、文化群体、高低收入群体等等,其公平原则各不相同。

   5.不同的个人对于公平的理解也会有分歧,有人反对把父母送养老院养老,认为这样做不公平不能接受;在资金有限的条件下,有人认为钱应该给父母看病,有人认为钱应该给子女上学,等等。

   三、社会保障中的平等效率公平

   (一)社会保障中的平等

   社会保障中的平等表现在社会保障制度的各层面:

   1.在参保资格上,无论行业、身份,地区和性别,是否人人都有参保的权利,社会保障尤其是社会保险是否实现了全覆盖。在统一保险制度条件下实现了全民保险,就意味着参保资格人人平等。我国在参保资格上还不能实现人人平等,主要体现在城乡之间。城市中所谓“养老保险双轨制”是行业之间的不平等。当然,“不平等”不等于“不公平”,要指控这些“不公平”需要证明,需要讲理由。

   2.在保险缴费、保险支付、保险水平的规定上,其中费率、支付公式、替代率等是否对参保人人人相同。

   3.获得最低生活保障的门槛是否人人相同,待遇是否相同,即所谓“底线平等”。

   4.在社会保障模式(艾斯平-安德森的“三个世界”模式)的层次上,平等表现为通过收入再分配,或者说使劳动力“非商品化”,促进收入平等化。社会保障制度由于其天然特性注重平等,倾向于收入均等化,希望通过社会保障分配,让高收入者向低收入者转移收入,缩小第一次分配导致的收入差距。至于收入差距缩小的幅度那是公平问题了。

   5.在社会保障管理方面,中共十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年10月)提出“逐步实现基本公共服务均等化”,十八大(2012年11月)提出:确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标,包括“基本公共服务均等化总体实现”。公共服务当然内含社会保障服务,社会保障服务均等化中的“均等”就是平等的意思。当然公共服务均等化的目标还要时间来证明,但“均等化”程度逐渐提高是可以乐观的。

   (二)社会保障中的效率

   社会保障中的效率至少有两层意思:

   一是对社会保障制度本身(内部)而言的效率,比如:能“少花钱多办事”“性价比”高的社会保障制度就是有效率的社会保障制度,可以用“成本收益比”作为指标之一来衡量。“效率”像“平等”一样,本身没有好坏之分,我们不能说效率越高越好,商业人寿保险一定比社会养老保险的“效率”高,但对于社会保险来说盈利不可取,“收支平衡略有结余”是原则。

   二是社会保障制度对于促进经济发展和人力资源有效供给(外部)而言的效率。社会保障制度在设计上既可以促进经济发展,也可以缓阻经济发展,财政资金多用于积累和再生产就促进经济发展,财政资金多用于消费(包括社会保障消费)就会减缓经济发展。凡能促进经济发展和劳动力供给的社会保障制度就是讲效率的制度,反之是注重平等的制度。

   社会保障制度的外部效率至少可以用以下几个指标来衡量:(1)社会保障支出占GDP的比例。支出比例越低越注重效率,支出比例越高越注重平等。(2)在职职工总收入中社会福利收入(住房补贴、教育补助等)占工薪收入的比重。这个指标可以衡量劳动力的“非商品化”程度,比重越高分配越注重平等,反之,越注重效率。(3)福利分配与工薪就业的关联度,关联越紧密,分配越注重效率,关联越松散,分配越注重平等。所谓福利分配与工薪就业的关联度,就是在多大程度上把“是否就业”“就业年限”“工资高低”“缴费年限”等作为福利分配的依据,如果非常看重以上这些与劳动贡献有关的指标作为资格条件,就说明社会保障制度设计比较注重效率,反之,如果不看重这些与劳动贡献有关的指标,而把“年龄”“居龄”“实际需要”等指标作为福利分配的依据,就说明社会保障制度设计比较注重平等。

   与世界上许多福利国家实行“全民保险”和“普惠制”相比,我国社会保险制度属于偏重效率的再分配制度,而且偏得比较多。其“就业关联”或“缴费关联”,只有就业者才能缴费参加主流社会保险,无业人员、家庭妇女、没有工龄的老人等,不在主流社会保险制度覆盖范围之内;其“工资关联”,按工资高低和缴费年限来进行养老金分配,与就业工资无关的、非缴费关联的福利很少;目前我国养老保险是执行2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,它规定的养老金支付办法与1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》相比,更加偏向了效率的一端。当然,世界上所有国家的再分配制度目前都是效率优先的,即在平等与效率的权衡中偏重效率,各国的区别仅仅在于偏重程度。

   (三)社会保障中的公平

社会保障中的“公平”是对社会保障利益分配的正面价值评判(“不公平”是负面评判)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国家行政学院学报》2015年第6期

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