刘松山:党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题

选择字号:   本文共阅读 495 次 更新时间:2017-05-29 22:29:15

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刘松山 (进入专栏)  

   刘松山,华东政法大学法律学院教授。

  

  

   内容摘要 2016年“中共中央关于加强党领导立法工作的意见”是一份十分重要的文件。认真贯彻实施这一文件,需要研究、回答和解决一系列重要问题。坚持党对立法工作的领导,是不能动摇的政治原则。党对立法工作的领导,在不同的历史时期,有不同的方式和特点。目前甚至今后相当长一段时间内,坚持文件确立的党领导立法工作的各种方式,十分必要。但从长远看,坚持党对立法工作的领导,必须改善党的领导,在实践中不断提升党领导立法工作的境界,改革完善党领导立法工作的方式方法。

  

   改革开放以来我国立法的巨大成就,都是在党的领导下取得的。而党对立法工作的领导,又是以党中央和中央办公厅印发的三个重要文件为依据的。第一个文件是1979年8月中共中央办公厅印发的“彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告”,第二个文件是1991年2月中共中央印发的“关于加强对国家立法工作领导的若干意见”,第三个文件是2016年2月中共中央印发的“关于加强党领导立法工作的意见”。这三个文件先后对党在不同历史时期如何领导立法工作,提出了一系列要求,对当代中国的立法乃至民主法制建设的全局性事业,产生了广泛深刻影响。

  

   三个文件中,特别重要的是2016年2月党领导立法工作的意见(以下简称“意见”)。这是对新的历史时期党如何领导立法规定得最详细具体的一个文件。“意见”提出了党领导立法工作的指导思想和基本原则,明确提出党领导宪法的修改和解释工作,研究部署立法工作布局,包括确立立法方针战略,审定立法规划计划,提出立法改废释意见建议,领导重要法律法规规章制定工作,以及领导政治方面和重大经济社会方面立法。“意见”同时强调,要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,加强立法工作的组织保障。“意见”是一个十分重要的文件,在立法包括依法治国的整体事业中,处于牵一发而动全身的地位,对进一步加强党的领导,做好立法工作,必将产生深远影响。

  

   “意见”印发以来,得到各级党组织的有效实施,产生了积极效果。但理论和实践中,对于如何学习、领会和不折不扣地贯彻落实“意见”,仍然有不少重要问题需要研究回答。

  

   一、党领导立法中的“党”是指什么范围的主体

  

   立法工作必须坚持党的领导,是毫无疑问的。但是,什么范围的主体可以叫“党”,谁可以代表党领导立法工作?长期以来,这个问题没有得到统一和明确的规范。在中央一级,哪些主体能够代表党领导立法工作,党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会,当然可以代表党领导立法工作,但是,党的总书记、其他中央政治局常委、中央政治局委员等中央领导人个人,能否代表党领导立法工作?全国人大常委会以及国务院的党组能否代表党领导立法工作?在地方一级,立法法修改后,除了省一级的地方有立法权外,还有280多个设区的市都获得立法权,那么,一个省委书记、设区的市的市委书记以及省、市的党委常委个人能否代表党领导立法工作?还有,在中央和地方一级,党委的办公厅、组织部、宣传部等工作机关能否代表党领导立法工作?以上这些都是需要明确规范的重要问题,否则,就会给党领导立法工作带来很多困境和不顺。比如,实践中,不少地方经常出现党委书记或者一名党委常委就可以决定是否制定一件法规的情况,而一个省、市是否制定一件政府规章,以及这个规章规定什么样的内容,则更是常常由作为省委、市委副书记的省长、市长个人决定。有的地方党委办公厅、研究室等机构及其负责人的意见也经常能决定立法的内容和走向。

  

   如何界定党领导立法的主体范围,涉及对1982年宪法的理解。这部宪法在序言中写了党的领导,但是,“党”是指什么范围的主体,宪法并没有明确界定。主持制定这部宪法的彭真,在宪法制定后的不同场合,对这个范围的表述也不尽一致,从党中央到国营工厂的党委,都包括在内。但是,修宪时任彭真秘书的项淳一却把“党”的范围限定在党中央。他认为,“只有中央的领导才是代表党的领导,任何一个党组织或者领导人如果离开了党的路线、方针、政策,都不能代表党说话,不能说反对支部书记或者反对某个领导人就是反党”。[1]但是,除了党中央以外,其他的各级党组织和个人又以什么名义才能实行领导呢?项淳一的解释是,“当然,党的组织和个人在执行党的正确的路线和政策时,他是整个党的一部分,是代表党的。”[2]据笔者所阅,最早将宪法中“党”的范围明确地界定为党中央的,大概就是项淳一了。但长期以来,在认识和实践中,究竟谁才能代表党,是存在不少模糊和混乱的,领导立法工作的主体就是一例。

  

   实际上,即使将领导立法工作的“党”界定为党中央,也有一些问题需要研究。比如,一级党的组织及其负责人在领导立法时贯彻党中央的方针政策,能否说这个党的组织及其负责人就代表了党中央?比如,党中央的领导人常常可以代表党中央作出很多重要的政治和法律行为,但是,如果有关方面在立法中对党的方针政策的理解发生意见分歧,该领导人出面协调时,他个人的意见能否代表党中央,能否说成是党中央的意见?再比如,地方立法的不少内容具有自主性和创制性,并没有党中央直接的方针政策依据,地方党的组织及其负责人对这类立法工作提出意见和主张时,能否说是在代表党?

  

   所以,对谁有权代表党,如何代表党,以及在多大范围和程度上代表党领导立法工作,是一个需要慎重研究和回答的问题。

  

   二、党领导立法工作的性质是什么

  

   通常说,党的领导包括政治、思想和组织的领导。党对立法工作的领导当然也包括政治、思想和组织的领导,但立法是一项非常特殊的工作,党领导这项工作的特殊性在哪里呢?对于这个问题,彭真在1979年向中央的报告中没有直接点明,但他在具体工作中将党对立法工作的领导,界定为政治领导。1991年中央关于加强立法工作领导的意见,对党领导立法工作的性质是这样界定的:“中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导”。这实际是彭真所持观点的延续。2016年的“意见”也类似这个表述,叫“坚持主要实行政治领导,即方针政策领导”。由此可见,按照中央一贯的意见,党对立法工作的领导,在性质上,主要是政治领导,即方针政策的领导。

  

   将党对立法工作的领导,定性为主要实行政治领导即方针政策领导,符合党的宗旨和人民代表大会制度的要求,但仍然有几个问题需要研究回答:

  

   第一,这种政治领导是不是必须服从?现在,实践中对党领导立法工作,有一种看法,就是人大及其常委会立什么法、什么时候立法,在一部法中规定什么内容,只要党组织及其领导人、负责人提出了意见,人大及其常委会就必须服从,认为只有这样,才能确保将党的主张上升为国家意志。但是,又有一种观点认为,党的领导,要靠它的路线方针政策的正确来实现。82年宪法制定时,彭真在向全国人大常委会所作的宪法修改草案的说明中,对党的领导也是强调“正确”二字的,其中一个重要内容就是,“坚持党的领导,最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确,靠党的路线、方针、政策的正确。[3]这就把“正确”放到出发点和落脚点的位置。应当说,彭真的这个说法是立宪的原意。现在的问题是,如果将党对立法工作的政治领导理解为必须服从,与立宪的原意显然有差距,但如果将党的领导理解为正确的方针政策的领导,那么,在党的方针政策还没有经过实践检验是否正确时,如何在实践中具体地理解和执行党对立法工作的领导?能否要求立法机关无条件地服从呢?

  

   第二,如何理解方针政策?日常工作中,我们习惯说党对立法工作实行方针政策的领导,但细究下来就发现,有不少问题长期以来似乎没有引起思考重视。比如,什么叫方针政策?方针政策的条件和标准是什么?什么样的方针政策才可以做领导立法的根据?比如,谁有权制定方针政策?党中央当然有权制定方针政策,但是,地方党委是否有权以及在什么样的范围内可以制定方针政策?党组织的工作机关能否制定方针政策?党的领导人或者党组织的负责人个人的讲话和批示能否叫方针政策?再比如,如何保持方针政策的连续性稳定性?提出这些问题,是因为实践中,党通过方针政策领导立法遇到不少困惑。比如,有的地方,省委书记、市委书记,省长、市长或者其他的党委常委讲一句话,做一个批示,党组织开会形成一个会议纪要,党委办公厅发一个文件,人大及其常委会就通过立法的形式来落实。再比如,有的地方,根据前一届党委制定的方针政策,有关部门已经启动立法程序,但党委换届后,方针政策虽然未被否定,受重视程度却大幅下降,这样的方针政策实际就不能领导立法了。

  

   第三,除了方针政策之外,是不是还有其他的领导?如何去理解方针政策之外的领导?这有两个问题:一是,如前所述,实践中,各级党的组织及其领导人或者负责人在党的方针政策之外对立法施加的影响应当受到重视并予以规范。二是,党对立法工作的领导,是否包括路线的领导?我们讲党的领导,习惯称路线、方针、政策的领导,但对于立法工作,“意见”强调的是方针政策的领导,那么,是否还包括路线的领导?我们党自成立以来,坚持什么样的路线,始终是一个根本性问题,路线的冲突甚至斗争几乎从未间断。当代中国,举什么样的旗,走什么样的路,在立法领域就有十分尖锐的冲突甚至斗争。比如,在国家机构的组织与职权方面,是走西方国家的三权分立道路还是坚持人民代表大会制度,在经济制度方面,是坚持公有制为主体,还是走私有化的道路,都有尖锐分歧,这是典型的立法路线的分歧。那么,党对立法工作的领导,能否排除路线领导?恐怕不能。路线领导是根本性的领导。

  

   第四,一级党委特别是地方党委的方针政策,有没有正确或者不正确、合法与不合法的区分?坚持党对立法工作的领导,是不能动摇的政治原则,但如果一个地方党委的方针政策并不符合本地区的实际情况,群众认为是不正确的,并不赞成。在这种情况下,如何理解和执行党对立法工作的领导?应当建立什么样的机制来避免用群众不赞成的方针政策领导立法工作?地方党委的方针政策还有一个是否与宪法法律相抵触的问题,如果某一方针政策违背了宪法法律,而依照宪法法律的规定,地方人大及其常委会在本行政区域内又负有监督宪法法律实施的职权,这种情况下,如何来理解和贯彻党的方针政策对立法工作的领导?

  

   三、党应当用何种方式领导立法工作

  

按照1979年彭真给中央的报告,党领导立法工作的方式主要有两种:一种叫“审批”,即“今后新草拟的和修订的法规,在提出前都由主管草拟的或负责修订的国务院或人大直属的机关,报请中央审批”。另一种方式叫“原则批准”,即主管部门“应将拟定或修订的法规要解决的主要问题和意见,请示中央原则批准”。这两种方式中,前者是指,要不要制定一部法律,事前需要报请中央“审批”,而后者是指,已经确定要制定或修改一部法律了,(点击此处阅读下一页)

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