李忠:国家监察体制改革与宪法再造

选择字号:   本文共阅读 625 次 更新时间:2017-05-06 02:12:03

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李忠  

  

   【摘要】 监察是我国宪法规定的一项重要监督制度。实施国家监察体制改革,整合重组监察职能,必然对宪法确立的人民代表大会制度、监督体系、公民权利和国家机构等产生影响。为适应国家监察体制改革,建议适时修改宪法,确认监察委员会的宪法地位,并对相关制度机制作出调整。

   【中文关键词】 监察;宪法;体制改革

  

   监察是我国现行宪法确立的一项行政监督制度。2016年12月25日,十二届全国人大常委会二十五次会议作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,提出将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会,正式揭开了国家监察体制改革的序幕。这项改革涉及监察职能的整合重组,势必对宪法产生影响。本文重点就此问题以及宪法如何因应作一初步探讨。

  

一 宪法有关监察制度的规定

  

   我国宪法有关监察制度的规定共有3处。第41条赋予公民对于国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告或者检举的权利,并规定有关国家机关必须查清事实,负责处理。第89、107条把领导和管理监察列为国务院、地方人民政府的职权之一。根据上述规定,我国1997年制定行政监察法,建立了行政监察法律制度。

   我国宪法上监察制度的思想源流可追溯至马克思主义代议制理论。这一理论建立在对资产阶级议会制的批判基础之上。马克思主义经典作家认为,资产阶级议会由有产者占据,是清谈馆,发挥不了民意机关的作用。但他们不否认人民是国家权力的终极来源,同样清醒认识到从古至今所有国家机关的社会公仆都有可能变为社会主宰。恩格斯在为马克思《法兰西内战》所写的导言中指出,国家再好也不过是在争取阶级统治的斗争中获胜的无产阶级所继承下来的一个祸害,公权力往往“为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主人”。[1]为防止政权蜕变,一切职位应交由普选选出的人担任,选举者可以随时撤换被选举者。[2]列宁进一步发展了代议制理论,提出一切权力归苏维埃,而代表机关的代表必须接受人民的监督,人民可以随时罢免和撤换他们。[3]代议制可以简单归纳为:一切权力集中于代议机关,人民选举产生代议机关,其他国家机关由代议机关产生并受其监督,由此形成一个以人民为出发点和落脚点的闭合环路,保证人民当家作主管理国家的权利。民主与监督构成代议制的两大支柱。

   毛泽东继承了马克思主义代议制理论,并结合中国实际创造性地提出了人民代表大会制度理论。1940年他在《新民主主义论》中分析中国革命的前途时提出:“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。”[4]在1945年7月著名的“窑洞对”中,毛泽东回应黄炎培如何避免历史周期律的问题时表示,我们已经找到新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。

   我国宪法是按照马克思主义代议制原理制定的,比较重视监督制度的构建。具体到监察制度而言,1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的共同纲领就有所体现。共同纲领第19条规定,在县市以上的各级人民政府内,设人民监察机关,以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员。1954年宪法没有规定监察制度,主要是考虑到政府组成部门变化较大,不宜在宪法中规定,以免频繁修改宪法。它在第48条规定,国务院的组织由法律规定。实践中监察制度仍然保留下来,随着政务院更名为国务院,人民监察委员会更名为监察部。1959年国家管理体制调整时,监察部取消,直到1986年恢复。这是1975年宪法和1978年宪法没有规定监察制度的重要原因。

   人们可能会问,为什么1982年宪法制定时,也没有监察机构,却规定了监察制度?笔者认为,原因主要有三个:一是回归马克思主义代议制。1981年6月27日,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出,把建设高度民主的社会主义制度作为根本目标;必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设,提高人民代表大会及其常委会的权威;实现基层政权和社会生活的直接民主。这些思想成为1982年修宪的重要理论依据。二是应对炙手可热的政府权力。我国的国家机构主要由立法机关、行政机关、司法机关组成。在三个国家机关中,行政机关工作人员最多,管理的领域最广泛,管理的事务最具体,管理的对象最庞大,管理的方式最直接,自然成为监督防范的重中之重。因此,1982年宪法除了规定人大有权监督行政机关外,还给行政机关加上监察监督一把锁。三是鉴于“文化大革命”时期权力过于集中给党和国家带来深重灾难的深刻教训,[5]1982年宪法增加了监督的分量,[6]增写了有关监察制度的规定。[7]

   笔者认为,国家作出推进国家监察体制改革的战略部署,正是综合考虑上述各方面因素的结果。

   第一,推进国家监察体制改革是完善人民代表大会制度的客观要求。监督是人类政治社会的永恒主题。为确保权力不被滥用,西方国家奉行三权分立原则,与西方国家不同,我国国家机构实行民主集中制原则,人大对“一府两院”实行监督,原选举单位和选民对他们选出的代表实行监督。但实践中后一个监督不够严密、有力,成为我国监督体制的一大短板。

   第二,推进国家监察体制改革是适应日益严峻的反腐败斗争形势的需要。改革开放以来,我国实行以市场为导向的经济体制改革,在促进经济社会快速发展的同时,也造成大量腐败问题。贪污受贿不仅立案数量和涉案金额与日俱增,而且涉案部门日趋广泛,工程建设、医疗卫生、文化教育、国家机关等成为行贿人的重点目标,涉案人员中既有国家干部,也有普通公务员、企业事业单位人员,职级涵盖各个层次。宪法确立的行政监察仅对行政机关及其公务员、行政机关任命的其他人员进行监督,没有覆盖人大机关、政协机关、人民团体和民主党派、工商联机关等的工作人员,监察对象范围过窄。

   第三,推进国家监察体制改革是解决合署办公模式问题的基本途径。当前,国家监督职能分散于各级纪检监察机关、政府的预防腐败局、各级检察机关的查办和预防职务犯罪机构,这些机构职能重叠、边界不清,难以形成监督合力;监察机关隶属地方和部门,独立性有待加强;纪委的反腐利器“双规”,因实施隐秘且缺乏制度约束而备受争议,等等。必须推进国家监察体制改革,整合相关资源力量,建立集中统一、相对独立、权威高效的监察体系,切实增强监督的合法性和实效性。

   第四,推进国家监察体制改革是促进公职人员依法办事的重要保证。公职人员是一个特殊群体,虽然数量不多,但影响巨大。实践中一旦涉及对他们的调查、取证,往往受到多方掣肘。有必要建立专门监督机关,进行特别授权,规定特别程序,确保监督成效。


二 国家监察体制改革对宪法的影响

  

   国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计,旨在通过整合重组监察职能,建立全新监察体系。这必然对宪法产生重要影响。

   一是对人大制度的影响。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是按照马克思主义代议制原理建立起来的。我国宪法第2、3条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。

   全国人大常委会试点决定提出,试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生,对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。这一规定体现了民主和监督并重的思想。

   同时也要看到,监察委员会的设立在很大程度上改变了人民代表大会制度的内容。

   (1)国家机构。新中国成立以来,除1975年宪法、1978年宪法把地方人民政府规定为地方革命委员会[8]外,我国国家机构基本保持了人大、“一府两院”格局。党的十八届六中全会将监察机关与人大、“一府两院”并列,在党和国家历史上还是第一次。这意味着,我国国家机构将出现一个与行政机关和司法机关平行、专门履行监督职能的全新监察机关,相应地,我国国家机构将由人大、“一府两院”格局变为人大、“一府一委两院”格局。

   (2)国家权力。我国国家权力主要由立法权、行政权、司法权构成。根据全国人大常委会试点决定,监察委员会的职权是权力重组后析出,相对独立于立法权、行政权、司法权之外的第四权力—监察权。这就是说,未来我国国家权力将由立法、行政、监察、司法四项权力构成。

   (3)监督范围。宪法规定的监督,无论是人大的监督,还是行政机关、司法机关的监督,都以国家机关和国家工作人员为监督对象。根据全国人大常委会试点决定,监察委员会对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察,监督对象不仅包括国家工作人员,而且包括国家机关以外的人民团体和民主党派、工商联机关等的工作人员。这是我国法制史上的一个重大突破,切合我国实际,发展了人民代表大会制度,有利于更好地保证公权力不被滥用。

   二是对监督体制的影响。我国宪法重视监督,规定的各类监督构成一个监督体系。在这个体系中,人大通过听取和审议工作报告、质询、组织特定问题调查委员会、罢免等方式,对其产生的“一府两院”进行监督,手段丰富,最具权威,构成监督体系的第一个层级。行政机关通过上级机关对下级机关的层级监督、行政监察、审计监督等内部监督方式,加强对自身的监督,信息便捷、手段有效;司法机关的监督包括审判监督和检察监督,上述两方面监督构成监督体系的第二个层级。公检法在办理刑事案件中,分工负责、互相配合、互相制约,构成监督体系的第三个层级。实行国家监察体制改革后,行政监察从行政机关内部独立出来,对包括人大机关工作人员在内的所有公职人员实施监察,自身要接受人大监督,但高于行政机关和司法机关的监督,因而跃居监督体系的第二个层级。

监察从行政机关内部独立出来,对于进一步完善宪法规定的监督体系具有重要意义。第一,丰富了监督理论。此次改革表明,独立于监督对象之外的监督外部性和监督主体的独立性,是监督发挥作用的前提条件。这为我国正在推进的健全宪法实施和监督制度等重大举措提供了镜鉴。第二,增强了监督实效。我国宪法上规定了比较严密的监督制度,但长期发挥作用不够理想。此次改革整合相关资源力量,建立集中统一、权威高效的监察体系,把所有行使公权力的公职人员置于监督的探灯之下,扫除了监督的盲区和死角,极大增强了监督的有效性。第三,创新了监督格局。从宪法规定的监督体系看,各种监督方式之间界限不分明,互补性不强。国家监察体制改革实际上提出一种重构监督体系的新思路,即以公职人员为监督对象的个体监督和以法律法规为主要监督对象的抽象监督。照此思路完善宪法规定的监督体系,有利于改进监督制度,形成监督合力,完善民主体制,推进国家治理体系和治理能力现代化。(点击此处阅读下一页)

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学友讨论

神来一瞥 2017-05-07 00:14:50

  这作者又是个没看明白宪法的。首先,中国的国家权力类型就不是三个,而是四个。没有什么司法权,而是审判权和检察权。另外,作者也提到了宪法第107条,其中规定了地方政府管理监察工作,进而认为这次改革触及了宪法。但作者就没注意到该条第一句话:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限...”。这说明什么?就是说地方政府的职权是法律授予的,而非宪法直接赋予的,是可以通过法律进行调整的。这与中央的职权不同,中央的是宪法直接赋予的,不能用法律调整。所以,人大常委就监察改革所做的决议完全合宪合法,也无需为此次监察体制改革而修宪。

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